Wortlaut

Je charge le Conseil fédéral de prendre, dans le cadre de l'application de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, les mesures propres à assurer une protection véritable des enfants concernés et de leurs pères ou mères menacés.

Il s'agit notamment :

1. en cas de dépôt d'une demande d'entraide judiciaire, de fournir gratuitement à l'enfant concerné un représentant juridique qui oeuvrera au bien subjectif de l'enfant face aux parties en présence et à toutes les instances concernées ;

2. de veiller à ce qu'une expertise neutre soit effectuée par un spécialiste de la psychologie de l'enfant de façon à ce qu'on puisse déterminer les effets qu'un renvoi pourrait avoir sur le développement de l'enfant, et qu'on tienne compte des effets en question dans la décision de justice ;

3. d'exécuter le jugement de telle sorte que l'enfant ne subisse aucun traumatisme supplémentaire. Ainsi, une équipe interdisciplinaire ou un service spécialisé mandaté pourrait, de concert avec les parents, chercher la solution optimale pour l'enfant et la mettre en oeuvre ;

4. de charger les représentations diplomatiques suisses ou le Service social international sur place de mener une enquête détaillée sur la prise en charge prévue pour l'enfant qui doit être renvoyé et pour le père ou la mère qui l'accompagne.

Begründung

La Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants a pour objet de faire en sorte que tout enfant "enlevé" retourne le plus rapidement possible au lieu de sa résidence habituelle. Mais elle passe totalement sous silence les effets de ce retour sur le bien de l'enfant. Qui plus est, on ne tient absolument pas compte des circonstances qui poussent un des parents à quitter son partenaire.

Au cours des derniers mois, on a eu connaissance de plusieurs cas qui révèlent que cet instrument d'entraide judiciaire ne constitue pas une protection pour les enfants, pas plus qu'il ne tient compte de la réalité des enfants concernés et de leurs mères.

Cet état de fait débouche sur des situations choquantes, voire dramatiques. Ainsi, un enfant va retourner au lieu de sa résidence habituelle même s'il est hautement probable qu'il a été victime d'abus sexuels commis par son père, et il sera placé dans un foyer pour enfants du pays où habite son père même si sa mère est en mesure de s'en occuper en Suisse. Dans un autre cas, un enfant en bas âge sera renvoyé chez son père, qui était très violent à l'égard de sa mère et qui a adressé à cette dernière, à plusieurs reprises, des menaces de mort.

Il faut prendre des mesures supplémentaires pour pouvoir mieux tenir compte du bien de l'enfant et des situations au cas par cas. Aussi faut-il compléter l'application de la convention - voire l'affiner - par des mesures d'appoint ou par un protocole additionnel.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Les enlèvements internationaux d'enfants constituent une violation des droits des parents de même qu'une atteinte aux droits fondamentaux et au bien-être des enfants concernés. Aussi importe-t-il par principe d'y mettre fin le plus rapidement possible. C'est du reste ce qu'exigent plusieurs instruments internationaux : la Convention de l'ONU du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant (RS 0.107), la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après "CLHeie"; RS 0.211.230.02), la Convention européenne sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants (RS 0.211.230.01), enfin la Convention du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants (http ://www.hcch.net/e/conventions/menu34e.html), instrument que la Suisse a signé en avril 2003.

Les attributions, obligations et compétences de la Confédération dans le domaine de la protection internationale des enfants ne sont pas seulement fixées impérativement par des traités internationaux, mais encore définies par des normes de droit interne.

1. Dans l'état actuel des choses, il ne se justifie pas de fournir gratuitement aux enfants concernés un représentant juridique dès le dépôt d'une demande de retour. En 2002, l'autorité centrale suisse a traité 72 (75 en 2001) demandes de remise d'enfants déplacés ou retenus, le plus souvent illicitement, par l'un de leurs parents. Dans 32 cas, l'enlèvement avait eu lieu de Suisse vers l'étranger et, dans 40 cas, dans le sens inverse. Grâce à l'effet préventif général de la CLHeie et à l'intense activité de conseil et de médiation déployée par l'autorité centrale suisse avec le concours de ses homologues étrangères ainsi que des services sociaux et de protection de la jeunesse sur place, un tiers des cas ont été réglés rapidement et à l'amiable, alors qu'un second tiers l'ont été après des démarches et négociations relativement longues, impliquant parfois l'intervention d'une autorité judiciaire. Dans les autres cas, les relations entre le père et la mère étaient, malheureusement, à ce point détériorées que la procédure a traîné en longueur en raison des recours interjetés devant les différentes instances judiciaires. Rares sont les affaires dans lesquelles on est obligé d'en arriver à une exécution forcée. En règle générale, les parents parviennent - avec ou sans l'aide des autorités - à s'entendre sur un éventuel retour de leurs enfants et à organiser celui-ci par eux-mêmes avant que l'on ait besoin d'évoquer l'éventualité d'une procédure d'exécution forcée ou d'engager une telle procédure.

Il en va tout autrement dès qu'une procédure judiciaire a été engagée en vue du retour de l'enfant. En vertu de la maxime d'office, les tribunaux saisis sont tenus de prendre d'office en compte les intérêts de l'enfant. Aujourd'hui déjà, il est parfaitement possible au juge de désigner au besoin un conseil chargé de représenter les intérêts des enfants concernés, à l'image de ce que prévoit l'article 146 du Code civil (CC) s'agissant de la représentation de l'enfant dans le cadre de la procédure de divorce. Toutefois, à l'instar de ce que prévoit le CC pour la procédure de divorce, la représentation de l'enfant dans le cadre du procès en vue du retour n'est pas automatique, mais accordée de cas en cas et seulement si des raisons impérieuses l'exigent. Il n'y a pas lieu de modifier cette pratique pour instaurer une représentation automatique, cela d'autant moins que le tribunal appelé à statuer sur le retour de l'enfant, à la différence de celui qui juge un divorce, n'a pas à prendre une quelconque décision concernant l'attribution du droit de garde et de l'exercice de la puissance parentale. Son rôle consiste avant tout à examiner si le déplacement et la rétention de l'enfant à l'étranger sont illicites et si l'on peut légitimement se prévaloir de l'un des motifs énumérés par la CLHeie pour refuser le retour de l'enfant. Dans la plupart des cas, le juge est en mesure d'établir directement si l'on se trouve en présence d'une situation justifiant un refus, de sorte qu'il n'est pas nécessaire que l'enfant dispose d'un représentant chargé de défendre ses intérêts. En conséquence un conseil juridique ne devrait normalement être désigné que si l'enfant capable de discernement en a fait lui-même la demande parce qu'il y a lieu d'envisager des mesures protectrices à son égard ou encore lorsqu'il est nécessaire de procéder à des investigations spéciales pour établir si le retour de l'enfant peut être raisonnablement exigé.

La désignation d'un conseil juridique chargé de défendre les intérêts de l'enfant peut certes se justifier pleinement dans le cas d'espèce. Généraliser cette pratique irait cependant trop loin. Ce point devra être examiné soigneusement dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, que la Suisse a signée le 1er avril 2003.

2. Pour refuser le retour de l'enfant, celui des parents qui a qualité de défendeur se prévaut le plus souvent de l'un des motifs visés à l'article 13, paragraphe 1 de la CLHeie, à savoir que le parent demandeur n'exerçait pas effectivement le droit de garde (conjoint) à l'époque du déplacement ou du non-retour ou avait consenti ou a acquiescé postérieurement à ce déplacement ou à ce non-retour ou encore qu'il existe un risque grave que le retour de l'enfant ne l'expose à un danger physique ou psychique, ou de toute autre manière ne le place dans une situation intolérable.

Une expertise pédopsychologique visant à déterminer si l'on peut raisonnablement exiger le retour de l'enfant peut être requise, en tout temps, du tribunal. C'est au tribunal compétent qu'il appartient de déterminer si une telle expertise se justifie dans le cas d'espèce pour sauvegarder les intérêts de l'enfant. Aux fins de vérifier le bien-fondé des motifs invoqués pour justifier le refus du retour de l'enfant (cf. paragraphe précédent), il suffit, le plus souvent, d'interroger individuellement les parents et les enfants (pour ces derniers, on peut éventuellement avoir recours à une personne spécialement formée à cet effet), de consulter les dossiers qui existent déjà et de requérir de brèves expertises. Il est, à coup sûr, indiqué de procéder à une expertise lorsque des éléments objectifs rendent plausible l'hypothèse selon laquelle l'enfant courrait un grave danger. Le refus d'une expertise nécessaire par le tribunal peut faire l'objet d'un recours.

Les cas relatés par les médias, auxquels l'auteure de la motion fait allusion dans le développement de son intervention, concernent tous des enfants qui ont été enlevés par leur mère et déplacés en Suisse. Dans tous ces cas, tous les tribunaux saisis en dernière instance ont exclu que le retour de ces enfants à leur lieu de résidence habituel les expose à un grave danger physique ou psychique. Ainsi, le grief d'abus sexuel formulé par un frère et une soeur à l'encontre de leur père n'ayant été corroboré ni par le tribunal étranger compétent pour les affaires de famille, avant l'enlèvement, ni par les instances judiciaires suisses chargées de statuer sur le retour des enfants, force a été d'admettre que ce retour pouvait raisonnablement être exigé et, partant, de l'ordonner. Par ailleurs et sauf convention contraire conclue à l'amiable entre les parties et respectant les intérêts de l'enfant, la CLHeie ne permet au juge compétent que d'ordonner le retour de l'enfant au lieu dans lequel il avait sa résidence habituelle avant son déplacement et sous la protection des autorités de ce lieu, et non de prononcer, par exemple, la remise de l'enfant à la garde du père ou de la mère resté seul dans le pays ou son placement dans un foyer. Le juge qui statue sur le retour de l'enfant n'a pas à se prononcer sur l'aptitude de l'un et l'autre des parents à assurer l'entretien et l'éducation des enfants ni, partant, à anticiper sur les résultats d'une procédure éventuellement pendante relative à l'attribution de la puissance parentale et du droit de garde. Cette compétence appartient, bien plutôt, à l'autorité du lieu où les enfants résidaient avant d'avoir été déplacés, ce qui se justifie d'autant plus que cette autorité est celle qui connaît le mieux les conditions concrètes d'existence des enfants et de leurs parents.

3. C'est avant tout de l'attitude des parents et, en particulier, de celui qui a déplacé les enfants que dépend le fait que l'exécution du jugement ordonnant le retour ne traumatise pas les enfants. Dans la majorité des cas, les conditions dans lesquelles se déroulera le retour sont si bien clarifiées et définies que les enfants ne subissent qu'un traumatisme physique et psychique minimal. Au besoin, l'autorité centrale apporte son soutien et dispense ses conseils en vue de l'organisation du retour.

Pour que les autorités puissent oeuvrer efficacement au bien des enfants et sauvegarder, comme il se doit, leurs intérêts, il faut que les parents et notamment le père ou la mère qui a déplacé les enfants soient résolus à coopérer. Il y a des cas extrêmement épineux - mais heureusement rares - dans lesquels le parent ravisseur se refuse à toute coopération avec les autorités et n'entend absolument pas contribuer à ce que le retour des enfants se fasse spontanément et dans des conditions non traumatisantes, cela en dépit d'un jugement exécutoire ordonnant le retour, voire d'un prononcé statuant l'exécution forcée. En agissant ainsi, il s'accommode de ce que le retour ait lieu sous la contrainte, en sachant que cela risque d'infliger durablement aux enfants un grave traumatisme psychique et physique. Si, toutefois, face à de telles situations, on renonçait à faire appliquer des prononcés judiciaires passés en force de chose jugée, on viderait totalement de sa substance la CLHeie. En outre, la capitulation des autorités devant de tels comportements violerait les principes fondateurs de l'État de droit, sans parler du signal catastrophique qu'elle déclencherait, notamment à l'étranger. Dans ces conditions, il faudrait s'attendre à devoir surmonter de grandes difficultés pour obtenir le retour d'enfants déplacés de Suisse à l'étranger, si tant est qu'un tel retour ne soit pas totalement impossible. Enfin, une telle situation inciterait les parents à la garde desquels les enfants ont été enlevés à recourir à leur tour à l'enlèvement pour assurer le retour de ces enfants, ce qui n'est pas moins traumatisant pour eux. L'exécution forcée du retour avec - dans le pire des cas - le concours de la police est de nature à traumatiser réellement un enfant. C'est parce qu'elles en sont, du reste, bien conscientes que les autorités compétentes s'adjoignent, dans toute la mesure du possible, le concours de spécialistes tels que des assistantes sociales ou des pédopsychologues ou encore de policières ayant reçu une formation ad hoc. Les cas relatés ces derniers mois dans les médias ont fait ressortir qu'au stade de la procédure d'exécution les autorités cantonales font preuve du doigté nécessaire et disposent du personnel ad hoc. C'est ainsi, par exemple, que même à ce stade elles tentent encore d'inciter celui des parents qui a déplacé l'enfant à rentrer volontairement avec celui-ci et s'efforcent de leur prêter l'aide nécessaire à l'organisation du retour. Malheureusement, l'expérience montre aussi que les parents qui ont déplacé les enfants usent parfois de ces pourparlers pour se soustraire à une exécution du jugement conforme aux intérêts des enfants. Par ailleurs, il convient de relever qu'à la connaissance de l'autorité centrale un seul jugement au grand maximum doit faire l'objet d'une exécution forcée chaque année.

Le nombre de jugements ordonnant le retour qui doivent faire l'objet d'une exécution forcée en Suisse est négligeable. Toutefois, l'autorité centrale et les autorités cantonales compétentes ont à coeur de faire en sorte que ces quelques procédures puissent se dérouler en ne causant, dans toute la mesure du possible, aucun traumatisme supplémentaire aux enfants. Les efforts consentis à ce titre par l'autorité centrale et les autorités cantonales absorbent aujourd'hui déjà très fortement les ressources humaines disponibles.

En outre, sur le plan international, la Conférence de La Haye de droit international privé organisera en octobre 2003, en Hollande, un séminaire destiné aux juges et visant à leur permettre d'échanger leurs expériences en matière d'exécution de jugements ordonnant le retour. Pour la Suisse, un juge du Tribunal fédéral et un magistrat appartenant à un tribunal de première instance participeront à ce séminaire. Ils en dresseront un compte rendu qui sera ensuite diffusé aux juges dans chaque canton par l'intermédiaire des organes cantonaux de coordination (organes qui sont les répondants de l'autorité centrale au niveau des cantons). En outre, les enseignements recueillis au cours de cette manifestation seront également analysés par l'autorité centrale dans le but de déterminer les innovations et les améliorations à apporter au système en vigueur en Suisse.

4. Dans la plupart des cas, les retours sont organisés par les parents, sans l'aide des autorités. En règle générale, ils connaissent déjà les conditions régnant sur place et savent à quels organismes s'adresser pour obtenir de l'aide et des conseils. Même lorsque le parent qui a déplacé les enfants refuse de prêter son concours, l'autre pourvoit au retour des enfants en toute sécurité et à leur hébergement dans un endroit sûr. Dans les cas de rigueur, c'est-à-dire lorsque ni le père, ni la mère ne veut ou ne peut organiser le retour des enfants, les bons offices des concours des autorités centrales peuvent être sollicités. Ils peuvent l'être non seulement par les parents eux-mêmes, mais encore, exceptionnellement, par les autorités cantonales chargées de l'exécution forcée. Afin d'obvier à des situations épineuses et inutilement traumatisantes pour les enfants et les pères ou les mères concernés ou, du moins, d'en atténuer la rigueur, l'autorité centrale étrangère et/ou (s'il s'agit de ressortissants suisses) la représentation diplomatique de la Suisse sur place recherche, au besoin, les informations nécessaires et prend toutes les mesures utiles. Au nombre de celles-ci figurent, par exemple, l'accueil à l'aéroport par une assistante sociale ou un représentant du consulat de Suisse, l'établissement de contacts avec les organismes locaux pouvant fournir aide et conseils, et même l'organisation de l'hébergement. La préparation et l'exécution du retour ne peuvent se dérouler dans des conditions optimales, c'est-à-dire les moins éprouvantes possible pour les enfants, que dans la mesure où les parents sont disposés à coopérer et à rechercher des compromis.

Une collaboration avec le Service social international a d'ores et déjà lieu dans certains cas. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, que la Suisse a signée le 1er avril 2003, on pourrait, en outre, créer une base légale qui permette aux pouvoirs publics de soutenir financièrement la Fondation suisse du Service social international. Un tel financement permettrait de demander plus souvent le concours de ce service.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.