Wortlaut

Face à l'énorme déficit budgétaire et commercial extérieur des États-Unis et compte tenu de la faiblesse de l'économie américaine, le risque est grand pour ceux qui ont placé de l'argent en dollars de subir des pertes de change en raison de la baisse de la valeur du dollar. De fait, cette baisse du dollar par rapport au franc et à d'autres monnaies fortes va permettre aux États-Unis de diminuer leur dette. Si les particuliers en assument seuls le risque, il serait en revanche opportun que les autorités prennent des dispositions pour que les avoirs de droit public (fortune de la Banque nationale, avoirs des caisses de retraite) n'en soient pas affectés.

Partant de ce constat, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. 40 % des devises détenues aujourd'hui par la Banque nationale suisse sont encore libellées en dollars. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis, comme moi, qu'il faudrait réduire encore ce pourcentage pour limiter les futures pertes de change ?

2. À combien estime-t-il le montant des avoirs libellés en dollars détenus par les institutions de prévoyance ?

3. Est-il prêt à introduire dans la OPP 2 une disposition limitant les placements en dollars des caisses de pension ou à édicter au moins des directives recommandant des limites de placement ?

4. Si le Conseil fédéral n'est pas disposé à introduire ou à recommander des limites, qui répondra des futures pertes de change dues aux placements effectués par les caisses de pension en monnaies étrangères ? Est-il prêt à endosser la responsabilité des diminutions de fortune dues aux prochaines baisses du dollar ?

Begründung

Régulièrement déficitaire depuis plus de dix ans, la balance commerciale des États-Unis ne cesse de se détériorer et accuse depuis plusieurs années un déficit de plus de 400 milliards de dollars par an. L'industrie américaine n'est pas suffisamment productive et compétitive, en raison notamment du faible niveau de qualification pour assurer ne serait-ce qu'un semblant d'équilibre entre les importations et les exportations de biens industriels.

Au déficit de la balance commerciale extérieure s'ajoute celui des déficits publics. Le "double déficit", soit le déficit de la balance courante et le déficit budgétaire américain, se monte aujourd'hui à plus de 10 % du produit intérieur brut. En consommant et en important plus que leurs possibilités ne le permettent et en faisant financer leurs besoins par le reste du monde au travers du crédit (qui est aussi une sorte de "deficit spending"), les États-Unis appliquent une forme de keynésianisme national. Forts de leur statut de grande puissance, ils peuvent s'endetter à l'égard de l'étranger dans leur propre monnaie, ce qui leur permet d'équilibrer leur balance des paiements.

Durant les années nonante et les années du boom boursier, l'économie américaine a drainé des capitaux de l'étranger. Les États-Unis ne peuvent plus vivre uniquement de leur économie et mener des guerres ; ils ont besoin de capitaux étrangers pour pouvoir maintenir leur niveau de consommation et d'armement et un bas taux d'épargne. Or, depuis 2000, l'afflux de capitaux étrangers a fortement chuté si bien qu'il ne couvre aujourd'hui même pas la moitié du déficit de la balance des transactions courantes. D'où un accroissement de la dette extérieure et un excédent de dollars à l'étranger.

La dette extérieure augmentant plus rapidement que la croissance économique, il est tentant pour les autorités américaines de réduire la dette en laissant "filer" le dollar. En faisant baisser son cours (ou lorsque les cours des actions américaines chutent), elles obligent de facto le reste du monde à contribuer au maintien du niveau de consommation et d'armement des États-Unis. À l'inverse, les investisseurs étrangers subissent du même coup une perte correspondante. Même si les exportations des États-Unis sont relancées grâce à une forte baisse du dollar, les investisseurs étrangers ne retrouveront pas leur mise.

Les marchés des capitaux se comportent parfois de manière irrationnelle et négligent les principes élémentaires de l'économie (notamment les fondamentaux comme le déficit extérieur et la productivité). Les particuliers en assument seuls les risques. En revanche, la fortune des caisses de retraite, qui est financée par les prélèvements obligatoires, ne doit pas être exposée à des risques de placement excessifs. La fortune des institutions de prévoyance est parfois gérée, comme un passé récent l'a montré, sans professionnalisme et en fonction la tendance actuelle, qui ne vise que le court terme.

Vu ce qui précède, l'intérêt public appelle une réglementation fédérale des placements effectués par les caisses de pension (y compris les fondations collectives et les fondations de placement). En outre, les placements libellés en dollars devraient être limités au plus bas à long terme. D'ailleurs, du point de vue économique, les risques potentiels liés aux placements de capitaux dans la zone dollar doivent être évalués et limités non seulement dans le contexte actuel, mais également à long terme.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La gestion des réserves monétaires de la Banque nationale suisse (BNS) relève en principe de la compétence de la BNS elle-même. Celle-ci définit le volume et la composition de ses réserves avant tout sur la base de ses besoins monétaires. Ces dernières années, la BNS s'est efforcée de diversifier davantage la composition de ses réserves. Elle a ainsi abaissé à moins de 40 % la part des dollars américains dans l'ensemble de ses réserves en devises et a nettement augmenté la part des euros. Étant donné que le franc varie moins fortement par rapport à l'euro, comme l'expérience l'a déjà montré, il a ainsi été possible de réduire considérablement le risque de change. En comparaison internationale, la BNS dispose d'un portefeuille en devises extrêmement bien diversifié. Il convient toutefois de remarquer que le dollar américain reste la principale monnaie de réserve, c'est pourquoi il importe de conserver une part substantielle des réserves dans cette monnaie. Les fluctuations des cours peuvent parfois entraîner des pertes monétaires. Les placements de la BNS sont toutefois axés sur le long terme, si bien que les pertes sont en général compensées ultérieurement par des gains de cours. En dépit du déficit commercial et budgétaire des États-Unis, les perspectives ne sont pas foncièrement mauvaises pour le dollar américain. Il n'y a donc pas lieu de modifier la stratégie poursuivie en matière de diversification monétaire uniquement pour réduire la part du dollar américain. Face aux événements soudains qui affectent la zone dollar, il y a toujours la possibilité de réagir dans le cadre de la stratégie de placement poursuivie, compte tenu des fourchettes stratégiques fixées pour chacune des monnaies du portefeuille de devises.

2. Il n'existe pas de données statistiques concernant les avoirs libellés en monnaies étrangères et donc en dollars des différentes institutions de prévoyance. Toutefois, les placements en monnaies étrangères selon les dispositions de l'OPP 2 sont possibles, mais uniquement avec certaines restrictions. La somme des devises, des obligations et des actions en monnaies étrangères est soumise à une limite générale de 30 %. Les placements en monnaies étrangères (devises) et créances en monnaies étrangères (obligations) sont limitées à 20 % au total (5 % au maximum par débiteur), tandis que les engagements en actions étrangères et autres titres ne sont possibles qu'à hauteur de 25 % (5 % au maximum par société).

3. Le Conseil fédéral a modifié au 1er avril 2000 les dispositions de l'OPP 2 relatives aux placements dans le sens d'une extension et d'un assouplissement des possibilités de placement dans la prévoyance professionnelle. Cette modification a permis d'introduire une nouvelle réglementation du placement collectif de la fortune, une nouvelle définition de la notion de sécurité et un renforcement de la tâche de gestion des institutions de prévoyance. Désormais, la sécurité n'est plus liée à une catégorie de placements ou à un placement particulier. Il incombe davantage aux organes compétents de l'institution de prévoyance concernée de veiller à ce que la stratégie de placement choisie concorde avec la capacité de l'institution à faire face aux risques, afin de garantir la sécurité en ce qui concerne la réalisation des objectifs de prévoyance.

4. La gestion paritaire de la fortune fait partie des tâches de gestion que l'institution de prévoyance ne peut déléguer. Conformément à l'article 49a OPP 2, l'institution de prévoyance doit assumer cette tâche de gestion. En vertu de l'article 50 OPP 2, elle doit choisir, gérer et contrôler soigneusement les placements qu'elle opère. À cet effet, il lui faut acquérir des informations utiles à la gestion, concernant :

a. les rendements et les fluctuations de valeur attendus à moyen terme dans l'institution de prévoyance.

b. Il lui faut ensuite savoir si la stratégie de placement à long terme définie en son temps correspond encore aux objectifs de gestion des placements.

c. Elle doit enfin savoir si les résultats obtenus dans le cadre de la gestion correspondent aux résultats escomptés au vu des conditions du marché. Sur la base de ces informations, les institutions de prévoyance doivent prendre les mesures qui s'imposent.

Réponse du Conseil fédéral.