Wortlaut

L'évolution à long terme de la pyramide des âges en Suisse est connue depuis longtemps et le Conseil fédéral l'a déjà présentée dans les deux rapports IDA-FiSo I et II donnant une vue d'ensemble de notre système de protection sociale. Alors déjà, le PS avait dénoncé aussi bien le manque de sérieux et le pessimisme des pronostics à longue échéance portant sur l'évolution de la conjoncture que le catastrophisme prévalant au sujet du financement de l'AVS. De nouvelles propositions de réforme de cette dernière - à savoir le relèvement de l'âge de la retraite à 67 ans et la réduction des rentes par l'abolition de l'indice mixte - ont entre-temps fait l'objet d'une présentation ostensible par le président de la Confédération, Pascal Couchepin, sans l'aval de l'ensemble du Conseil fédéral. Pour le PS, ces propositions sont inacceptables.

Au vu des débats politiques qui font actuellement rage et de l'alarmisme du président de la Confédération, le groupe socialiste invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. L'évolution démographique n'est pas le seul critère déterminant pour le financement futur de la protection sociale. L'efficacité de l'AVS, financée par le système de la répartition et dont les prestations s'adressent à l'ensemble de la population, a été préservée jusqu'aujourd'hui en dépit de toutes les prédictions relatives à son effondrement. Le système de la répartition présuppose la croissance économique et le pouvoir d'achat. Par quelles mesures conjoncturelles et de politique économique le Conseil fédéral entend-il promouvoir une politique efficace de l'emploi permettant d'assurer le financement de l'AVS ?

2. Conformément à la Constitution fédérale, le premier pilier est destiné à couvrir les besoins vitaux, alors que son complément par le deuxième pilier garantit le maintien du niveau de vie antérieur. Comment ce mandat constitutionnel est-il rempli dans la pratique ? Combien de personnes n'atteindront-elles plus ces buts avec les mesures proposées par le président Pascal Couchepin ?

3. Les revenus des ménages de retraités ne font toujours pas l'objet d'une statistique régulière. Quel est l'état actuel des travaux statistiques de la Confédération en la matière ? Quelle influence les coupes budgétaires ont-elles sur ces travaux, et quand les données concernant la statistique des assurés, planifiée de longue date, seront-elles disponibles ?

4. En se fondant sur des faits vérifiables, que peut-on affirmer aujourd'hui quant aux revenus de la population active proche de la retraite (dix ans avant le départ à la retraite) et quant aux revenus des retraités ?

5. Quelle est la proportion d'hommes et de femmes en Suisse qui cessent avant terme, c'est-à-dire avant d'avoir atteint l'âge légal de la retraite, d'exercer une activité professionnelle ? Quelles sont les classes de revenus qui prennent une retraite anticipée et sur quelles prestations du premier et du deuxième pilier peuvent-elles compter ? Dans quels cas des rentes transitoires ont-elles été octroyées, et comment ont-elles été financées ? Combien de ces personnes dépendent-elles de prestations complémentaires ? À quel montant s'élèvent les prestations complémentaires ? Quelle est la situation des retraités qui repoussent à un âge plus avancé la perception de leur rente AVS, comme la loi les y autorise ?

6. Quelle est l'influence des coupes budgétaires sur la saisie statistique des revenus de la population ? Combien d'hommes et de femmes sont-ils au chômage dans les dix années qui précèdent l'âge légal de la retraite ? Combien de ces personnes arrivent-elles au terme de leur droit à des allocations ? Quelle est la proportion d'hommes et de femmes qui demandent et qui obtiennent d'être mis au bénéfice des prestations de l'assurance invalidité peu avant d'atteindre l'âge de la retraite ? Dans quelle mesure de tels recours à l'assurance invalidité ont-ils été et sont-ils encouragés par les employeurs ?

7. Il est déjà possible aujourd'hui de prendre une retraite anticipée avec une diminution correspondante de la rente AVS. Combien d'hommes et de femmes font-ils usage de cette possibilité, et à quelle tranche de revenu appartiennent ces personnes ? Quel est le montant de leur rente ?

8. De combien les rentes seraient-elles diminuées chaque mois en cas d'abandon de l'indice mixte, et quel serait le montant des rentes aujourd'hui si leur adaptation n'avait suivi que le seul renchérissement du coût de la vie ?

9. Après un intense lobbying de la part des assureurs privés, le Conseil fédéral a fait passer au début de cette année le taux de rendement minimal du deuxième pilier de 4 à 3,25 %. Il avait alors lié cette décision à la promesse de relever ce taux minimal aussitôt que les marchés financiers permettraient d'obtenir de meilleurs rendements. Or, il entend maintenant abaisser arbitrairement le taux à 2 % dès le début de l'année prochaine. Selon quelle formule transparente, claire, objective et vérifiable le Conseil fédéral entend-il fixer à l'avenir le taux de rendement minimal ?

10. Avant de prendre sa décision quant au taux minimal, le Conseil fédéral a-t-il procédé à une analyse détaillée de chacun des assureurs ? Quels en ont été les résultats ? Est-il vrai que la nécessité d'agir ne revêt pas la même urgence chez tous les assureurs, mais qu'elle concerne avant tout la Rentenanstalt, dominante sur le marché ?

11. Dans le contexte de la sauvegarde à long terme de l'AVS, quelle importance accorde-t-il à une politique familiale dynamique ? Quel effet, a) sur le taux de natalité et b) sur les revenus, c'est-à-dire sur les contributions sociales, attribue-t-il aux mesures permettant de concilier la vie professionnelle et la vie familiale (développement massif des possibilités de prise en charge para-familiale, travail à temps partiel, etc.)?

Stellungnahme des Bundesrates

Dans son message concernant la 11e révision de l'AVS, le Conseil fédéral a déjà montré qu'avec cette révision le financement était assuré pour les quinze prochaines années, mais que d'autres mesures devaient être examinées dans le cadre d'une 12e révision de l'AVS (voir le message concernant la 11e révision de l'AVS, FF 2000, p. 1787, 1794, 1804). En avril 2000, le Conseil fédéral s'est penché sur la question de l'élévation de l'âge de la retraite et d'une modification de l'indice utilisé pour l'adaptation des rentes de vieillesse (note de discussion du DFI du 3 avril 2000 : perspectives à long terme de l'AVS jusqu'en l'an 2025). En se basant sur cette note, il a décidé de lancer un programme de recherche sur l'évolution à long terme de la prévoyance vieillesse. Dans son rapport du 17 mai 2002 sur l'aperçu général actualisé des besoins financiers supplémentaires des assurances sociales jusqu'en 2025, le DFI a mis en évidence le besoin de financement à long terme et envisagé une 12e révision de l'AVS, dont le contenu dépendrait pour l'essentiel des résultats du programme de recherche. Une fois ces résultats connus, le Conseil fédéral a pris connaissance, lors de sa séance du 21 mai 2003, d'une note de discussion du DFI dans laquelle il était entre autres démontré que le financement à moyen et long termes de l'AVS n'est plus assuré en raison de l'évolution démographique actuelle. Pour la couverture du besoin de financement, la note présentait, comme base de discussion, plusieurs options concrètes telles que le relèvement de l'âge de la retraite et l'adaptation des rentes en cours à l'indice du renchérissement au lieu de l'indice mixte. Mais diverses autres options méritent également d'être étudiées. C'est pourquoi le Conseil fédéral, à l'occasion de cette séance, a chargé le DFI d'analyser les problèmes, de préparer des décisions quant à la direction à prendre pour la 12e révision de l'AVS et d'élaborer un projet d'une 5e révision de l'AI. Les propositions correspondantes devraient être mises en consultation en 2004. Le DFI ne peut pas être accusé de catastrophisme ou d'attitude arbitraire. Bien au contraire, ses propositions s'alignent sur la politique continue du Conseil fédéral, qui a toujours clairement fait savoir que la garantie de la prévoyance vieillesse doit se faire par étapes et qu'une 12e révision de l'AVS débutera immédiatement après la 11e, avec comme objectif la mise en place des bases financières sûres pour les assurances sociales en vue de la période ultérieure à 2015.

1. C'est surtout dans la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité qu'il faut compter à l'avenir avec un besoin de financement supplémentaire majeur. Le vieillissement de la population a une incidence de plus en plus marquée sur la situation financière de l'AVS. Durant les dernières décennies, l'espérance de vie a augmenté en moyenne d'une année tous les dix ans : l'espérance de vie moyenne d'un homme de 65 ans est passée de 77,9 ans en 1960 à 81,8 ans en 2000, tandis que celle des femmes passait de 80,2 ans à 85,7 ans. Parallèlement, le taux de natalité a reculé : si l'on comptait 2,5 enfants en moyenne par femme en 1965, ce chiffre est de 1,5 à l'heure actuelle.

Du fait de l'augmentation de l'espérance de vie, phénomène positif en soi, et de l'accroissement du nombre de personnes à la retraite par rapport à celui des actifs, l'AVS est confrontée à long terme à de grands problèmes financiers. En 1960, on comptait 4,8 actifs par personne à la retraite, alors que ce chiffre sera de 2,2 en 2040. Il s'ensuit qu'un nombre toujours plus bas d'actifs doivent assumer les dépenses sans cesse croissantes de l'AVS.

L'impact de l'évolution démographique est accentué par l'évolution économique défavorable des dernières années. Les recettes obtenues par le mode de financement actuel ne parviennent plus à couvrir intégralement le surplus de dépenses relatives aux rentes de vieillesse imputable à cette évolution. Pour financer les coûts supplémentaires liés à la démographie, le Conseil fédéral a proposé, dans le cadre de la 11e révision de l'AVS, de relever la TVA de 1,5 point en faveur de l'AVS. En fonction des décisions définitives du Parlement sur la 11e révision de l'AVS, un point suffirait à assurer le financement de cette assurance jusqu'à 2015 environ. Mais des études réalisées montrent que le besoin de financement supplémentaire continuera d'augmenter après 2015 et que, finalement, l'équivalent de 5,3 points de TVA sera nécessaire pour garantir le financement de l'AVS jusqu'en 2040.

La diminution de la population active à partir de 2015 (moins 40 000 d'ici 2020, moins 250 000 d'ici 2030 et moins 365 000 d'ici 2040) pèse sur la croissance économique nécessaire pour garantir le financement par répartition de l'AVS. Le Conseil fédéral a constitué, le 28 mars 2002, un groupe de travail interdépartemental "Croissance", qui a proposé différentes mesures de soutien de la croissance économique. Il a pris connaissance du rapport de ce groupe le 22 mars 2003 et, dans le cadre du programme de législature 2003-2007, il choisira parmi les mesures proposées celles qui méritent d'être promues.

2. Le DFI ne propose pas de supprimer l'indice mixte dans le cadre de la 12e révision de l'AVS. Les nouvelles rentes continueront à être fixées sur la base de l'indice mixte ; seules les rentes en cours seront adaptées à l'évolution des prix, ce que devrait freiner la croissance de ces dernières par rapport au rythme d'augmentation actuel. À l'avenir également, le premier pilier (prestations complémentaires incluses) devra toujours couvrir les besoins vitaux des allocataires de rentes de vieillesse. Au fil du temps, il s'est avéré que les prestations complémentaires sont devenues une composante absolument indispensable de la prévoyance vieillesse. C'est pourquoi on s'efforce de les inscrire définitivement dans la constitution (initiative parlementaire Egerszegi 00.465 ; RPT). Il est vrai que plusieurs études sur la pauvreté montrent que, dans la catégorie des rentiers AVS, le taux de pauvreté est plus bas que dans d'autres catégories de personnes. Mais même si pour la garantie et le développement futurs de l'AVS certaines mesures devront être prises afin d'assurer le minimum vital des allocataires, il ne faut pas oublier que la charge des ménages (notamment des jeunes familles avec des enfants vivant dans des conditions économiques difficiles) par des points de TVA doit être maintenue à un niveau minimal.

3. L'enquête sur les revenus et la consommation (ERC) réalisée chaque année fournit des informations détaillées sur les différentes sources de revenus des ménages, notamment des ménages de rentiers. Ces dernières années, l'ERC portait sur 3600 à 3700 ménages, ce qui représente 600 à 700 ménages dont la personne de référence perçoit une rente. Le coût de la vie est calculé séparément pour certaines catégories socio-économiques (les rentiers entre autres).

L'Office fédéral de la statistique étudie actuellement les conséquences des restrictions budgétaires sur ces travaux. En décembre 2002, les Chambres fédérales ont refusé d'octroyer les fonds nécessaires à la création d'une statistique des assurés, qui aurait mis à jour des données importantes du programme de recherche sur l'avenir à long terme de la prévoyance vieillesse. À la suite de ce refus, il a été prévu de mettre en place un système de sondage des ménages, qui permettra de tirer profit des synergies. Des informations pourraient être obtenues par ce canal, puisque le système recueillerait aussi des données sur les assurés (même si ces informations ne seraient pas aussi nombreuses que ce qui était prévu à l'origine). Les travaux de mise au point du système devraient être terminés à la fin de l'année 2003. Pour savoir à partir de quelle date il sera possible de disposer d'informations particulières sur les assurés, il faut attendre que ces travaux soient terminés.

4. D'après les chiffres provisoires de l'Enquête suisse sur la population active (ESPA) pour 2002, le revenu moyen des ménages (médiane) des personnes n'ayant pas atteint l'âge de la retraite (entre 55 ans et l'âge de la retraite) était de 5427 francs et celui des personnes ayant atteint cet âge (entre l'âge de la retraite et 70 ans) était de 3625 francs. Ce revenu est donc supérieur à l'objectif fixé avec le principe des trois piliers, qui est un revenu de remplacement correspondant à 60 % du revenu acquis avant la retraite.

5. Actuellement, 44 % des hommes et 13 % des femmes (situation avant l'augmentation de l'âge de la retraite dans l'AVS) prennent une retraite anticipée. La proportion est de 30 % chez les hommes disposant d'un revenu annuel brut inférieur ou égal à 25 600 francs et de 59 % chez ceux qui disposent d'un revenu annuel brut supérieur à 104 000 francs. Pour les femmes, elle est respectivement de 8 % et de 33 % (Balthasar, A. et. al. 2003. Le départ à la retraite : trajectoires, déterminants et conséquences. Rapport dans le cadre du programme de recherche interdépartemental sur l'avenir à long terme de la prévoyance vieillesse (IDA ForAlt), Rapport de recherche n 2/03, OFAS, en particulier p. 49ss.).

Le revenu du ménage des préretraités est composé à 50 % de prestations AVS et à 35 % de rentes du deuxième pilier. Le reste provient de revenus de la fortune (troisième pilier compris), d'autres prestations sociales et de revenus d'activités lucratives. Dans le cas des personnes ayant exercé une activité lucrative au moins jusqu'à l'âge légal de la retraite, l'AVS fournit 65 % du revenu du ménage et les rentes du deuxième pilier 17 %. 22 % des personnes ayant pris une retraite anticipée ont perçu une rente-pont financée en règle générale par leur institution de prévoyance du deuxième pilier (op. cit., p. 165).

En 2002, 20 % des femmes nées en 1939 et 6 % des hommes nés en 1937 ont perçu leur rente AVS une année avant d'atteindre l'âge légal de la retraite. 9,6 % de ces hommes et 4,7 % de ces femmes bénéficient de prestations complémentaires. Lorsque la rente est perçue à partir de l'âge légal de la retraite, ce pourcentage est plus bas chez les hommes (3,8 %), mais plus élevé chez les femmes (6,8 %).

Environ 1 % des hommes et 0,6 % des femmes profitent de la possibilité d'ajourner le versement de leur rente AVS.

6. Le budget de l'ESPA sera réduit peut-être dès l'année 2004, mais au plus tard en 2005. L'Office fédéral de la statistique analyse actuellement les conséquences de ces coupes budgétaires sur le relevé statistique de la situation professionnelle de la population. Les résultats de cette analyse devraient être connus sous peu.

Selon la statistique du marché du travail établie par le SECO, 11 500 personnes âgées de 55 à 64 ans - environ 5000 femmes et 6500 hommes - étaient sans emploi en 2002. Le taux de chômage était de 2,5 % pour les personnes âgées de 55 à 59 ans et de 2,3 % pour les personnes ayant 60 ans ou plus. 4200 personnes de plus de 55 ans - environ 1400 femmes et 2800 hommes - étaient en fin de droits.

14 % des hommes et 10 % des femmes de 60 ans perçoivent une rente d'invalidité. Le pourcentage est de 19 % pour les hommes de 65 ans et de 11 % pour les femmes de 62 ans.

Un projet mené dans le cadre du programme de recherche mentionné plus haut a montré que 45 % des entreprises ont été contraintes de réduire leurs effectifs pour des raisons économiques dans les années nonante. Parmi les entreprises interrogées, 13 % ont indiqué qu'elles avaient alors également recouru à l'assurance-invalidité (Betriebliche Alterspolitik - Unternehmens- und Personenbefragung, Beilageband I, Bericht im Rahmen des Forschungsprogrammes zur längerfristigen Zukunft der Alterssicherung (IDA ForAlt), Rapport de recherche n 4/03 OFAS, p. 27s., uniquement en allemand). Un point n'a pas été éclairci : les entreprises ne pouvaient-elles plus employer des travailleurs relativement âgés moins performants que les autres parce qu'atteints dans leur santé ou bien une pression a-t-elle été exercée sur des salariés qui n'étaient pas invalides pour qu'ils sollicitent une rente AI et cessent de travailler ?

En raison de l'évolution visible dans l'AI, le Conseil fédéral va s'attaquer à une autre révision de loi et proposer un train de mesures qui devraient freiner l'augmentation du nombre de nouvelles rentes. Plusieurs mesures sont examinées ; elles font l'objet d'un projet de révision (5e révision de l'AI) qui doit être mis en consultation début 2004. Il s'agit principalement de mettre en place un système visant à n'octroyer les rentes que pour une durée limitée, surtout pendant les premières années. Cette limitation dans le temps doit aussi permettre, notamment grâce à l'introduction de services médicaux régionaux (SMR) dans le cadre de la 4e révision de l'AI, d'accroître la qualité des examens médicaux et leur indépendance et, si nécessaire, aussi leur fréquence. Les offices AI devront mener une politique active de réadaptation durant cette période. Parallèlement, une plus grande importance sera accordée à l'obligation de coopérer incombant aux assurés et à la volonté de coopérer des employeurs.

7. Pour ce qui est du nombre de retraites anticipées, voir la réponse à la question 5. Le montant moyen de la rente AVS versée avec une année d'anticipation était en 2001 de 1576 francs pour les hommes résidant en Suisse (année de naissance 1937) et de 1365 francs pour les femmes (année de naissance 1939). Ces montants étaient inférieurs à ceux versés aux personnes qui touchent leurs rentes à partir de l'âge légal de la retraite (1687 et 1514 francs).

8. Il faut d'abord bien comprendre ce que signifie l'expression "abandon de l'indice mixte". Si cela veut dire que les rentes ne sont adaptées qu'au renchérissement, l'abandon de l'indice mixte n'entraîne pas de réduction des rentes. Le relèvement des rentes est freiné, mais il n'y a pas de baisse du pouvoir d'achat. L'impact de la mesure, si l'on prend cette fois pour référence la poursuite de l'utilisation de l'indice mixte, dépend de l'évolution des salaires réels. Si ceux-ci augmentent de 1 % sur une longue durée, le frein a un impact de 2,5 % après 5 ans ou de 5 % après 10 ans. Un mécanisme d'adaptation doit être examiné dans le cadre de la 12e révision de l'AVS : les nouvelles rentes continueraient à être fixées sur la base de l'indice mixte, tandis que les rentes en cours seraient adaptées au seul renchérissement. Si, depuis 1980 (date de l'introduction de l'indice mixte), les rentes n'avaient été adaptées qu'au renchérissement, la rente minimale se monterait aujourd'hui à 990 francs au lieu de 1055 francs.

9. L'article 15 LPP prévoit que le Conseil fédéral fixe le taux d'intérêt minimal en tenant compte des possibilités de placement. La procédure de modification du taux minimal est précisée à l'article 12a OPP 2. Selon les dispositions transitoires, le Conseil fédéral doit examiner en 2003 déjà le montant du taux minimal qui sera appliqué à partir du 1er janvier 2004. Aussi, lorsqu'il modifie le taux minimal, le Conseil fédéral doit-il respecter des conditions-cadres légales bien définies.

Le 10 septembre 2003, le Conseil fédéral, après la consultation des partenaires sociaux et des commissions parlementaires, a fixé le taux d'intérêt minimal à 2,25 % pour l'année 2004. Ce taux est adapté à la situation actuelle en matière de placements et à la situation financière des institutions de prévoyance. Le Conseil fédéral réexaminera le taux minimal dans le courant de l'an prochain.

10. Le Conseil fédéral fixe le taux d'intérêt minimal en fonction de la situation prévalant sur les marchés des placements et non pas en fonction de la situation financière d'une certaine institution de prévoyance ou d'un assureur-vie particulier. Le taux d'intérêt doit être en phase avec le marché et accessible. Le taux d'intérêt minimal en vigueur actuellement est supérieur au rendement qui peut être obtenu avec des placements à faible risque, ce qui rend difficile la création, pourtant souhaitable, de nouvelles institutions de prévoyance et, de plus, nuit à la stabilité du système de la prévoyance professionnelle dans son ensemble et aggrave la situation financière de toutes les institutions de prévoyance.

11. Pour le Conseil fédéral, une politique sociale moderne implique forcément une politique familiale active. Les mesures de politique familiale doivent aider les familles à accomplir leurs tâches et non pas servir d'abord à influencer l'évolution démographique (cf. rapport national de la Suisse pour la Conférence internationale de 1994, OFS, 1994). Jusqu'ici le Conseil fédéral a toujours refusé de pratiquer une politique familiale nataliste. Il l'a fait savoir notamment dans sa réponse à la question ordinaire Rennwald 02.1013, du 13 mars 2002, en renvoyant à sa réponse à la question ordinaire Jeanneret du 7 octobre 1987 : le Conseil fédéral s'efforce, par des mesures visant la famille, notamment d'ordre social et fiscal, de rendre le contexte favorable aux enfants, mais il n'envisage pas de véritables mesures de politique démographique. Il salue tous les efforts visant à permettre de mieux concilier famille et vie professionnelle. Les mesures mentionnées dans l'interpellation rendent certainement la tâche plus facile aux personnes qui veulent avoir des enfants. Mais, de nombreux autres facteurs jouent un rôle dans une décision de ce genre, si bien qu'il est très difficile d'en évaluer l'impact. Une meilleure intégration, des mères en particulier, sur le marché du travail a sans aucun doute aussi un impact positif sur le montant des cotisations versées aux assurances sociales.

Réponse du Conseil fédéral.