Wortlaut

Nous devons tous faire des efforts pour que la Confédération recouvre la santé financière. Sinon, elle ne sera plus en mesure de remplir ses tâches et elle perdra sa légitimité.

Le Conseil fédéral a réagi énergiquement à la forte baisse des recettes de la Confédération et aux sombres perspectives sur le front des dépenses. L'écart qui se creuse entre les recettes et les dépenses ne peut plus être comblé par les voies usuelles, à savoir par des procédures budgétaires et par des procédures de planification financière, et ce d'autant moins que, dans le cadre des difficultés actuelles, on constate un grand déficit de financement de naturelle structurelle.

Le Conseil fédéral a déployé des efforts considérables pour élaborer le programme d'allègement qui doit être adopté dans quelques jours. Il va de soi qu'il s'agit maintenant de réunir rapidement de très vastes majorités pour mettre en oeuvre ce programme. Le Parlement devrait se concentrer en premier lieu sur cette tâche.

Ce premier pas ne devrait malheureusement pas suffire, d'autant moins que le train de mesures fiscales qui sera très vraisemblablement voté durant cette session viendra grever davantage, à moyen terme, la situation budgétaire. Il faut discuter de ces mesures de réforme supplémentaires dans le cadre du programme d'allègement. La présente interpellation nous en donne l'occasion.

À cet égard, les questions suivantes se posent :

1. Portée du programme d'allègement

1.1 Le programme d'allègement va-t-il permettre d'atteindre dans une mesure suffisante les objectifs de politique financière que sont la stabilité politique, la croissance économique, la réduction du chômage et la cohésion politique ? Si tel n'est pas le cas, comment le Conseil fédéral envisage-t-il la suite des opérations afin que les objectifs fixés soient atteints ?

1.2 Le programme d'allègement va-t-il permettre de résoudre les problèmes structurels ? Dans la négative, comment le Conseil fédéral envisage-t-il la suite des opérations afin que les objectifs fixés soient atteints ?

1.3 Comment le Conseil fédéral entend-il combler à plus ou moins long terme le trou de plus de 1 milliard de francs que l'on prévoit côté dépenses pour les années 2006/07, mais aussi les autres milliards à plus longue échéance, étant donné que le Parlement réclame une telle stratégie en matière de dépenses avant que l'on puisse aborder sérieusement la question des augmentations d'impôts ?

2. Examen ultérieur des tâches et des réorganisations

2.1 Comment et dans quelle proportion pourra-t-on mener à bien les autres réformes par des mesures consécutives ? Quels objectifs faut-il atteindre ainsi sous l'angle de la politique financière ? À quelles autres répercussions faut-il s'attendre ?

2.2 Comment peut-on réorganiser en particulier l'administration fédérale, notamment par des mesures d'optimisation de nature organisationnelle, par une décentralisation de l'administration (notamment postulat Pfisterer 02.3265) et par une meilleure gestion de la politique du personnel, d'une part, (recommandation CdF-E 03.3244/ session d'été 2003) ainsi que des constructions et des dépenses en matière d'emplois, d'autre part ?

2.3 Comment peut-on procéder en particulier à un réexamen des tâches (motion Epiney 02.3736) en l'envisageant comme la mise en oeuvre du mandat légal de 1996 et comme une chance de réorganiser et de réorienter les tâches en question, et non pas comme un démantèlement ou comme une solution miracle ?

3. Préservation du rôle du Parlement

3.1 Comment peut-on faire en sorte que le Parlement puisse exercer son droit de participation et assumer ses responsabilités conformément au rôle qui lui incombe en vertu de la Constitution fédérale en dépit du fait qu'il faille ficeler un paquet global en toute hâte ? et en dépit du fait que les possibilités du Parlement en termes de connaissances spécialisées et de temps soient limitées ?

3.2 Comment le Parlement pourra-t-il se prononcer, de façon objective et en fonction de la politique financière, sur les priorités et sur la cohérence globale, donc sur les compensations et les solutions de rechange, mais aussi sur l'importance pour les régions et la cohésion nationale, c'est-à-dire sur les questions importantes du processus de renouvellement, et non simplement sur un "budget un peu plus étoffé"?

3.3 Comment pourra-t-on, au moins dans le cadre de la législature et de la planification financière qui s'annoncent, mettre en oeuvre une deuxième phase au moyen d'une réorganisation du Parlement et d'un réexamen des tâches de ce dernier ?

3.4 Comment pourra-t-on arriver à une meilleure compréhension des rapports entre les motivations d'une dépense et la politique financière (motion Pfisterer 00.3713)?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Une dette en constante augmentation empêche l'État de s'acquitter de nouvelles tâches urgentes. Elle restreint la propension des particuliers à investir et freine ainsi la croissance. Une politique budgétaire déficitaire persistante n'est finalement rien d'autre qu'un report de charges sur les générations futures. C'est pourquoi le Conseil fédéral est d'avis qu'assainir les finances de la Confédération constitue un facteur important pour favoriser une croissance économique durable et un élément central de la solidarité envers les générations futures.

Dans cette optique, il a estimé qu'il était de son devoir de réagir face à la détérioration massive de la situation budgétaire. Il a donc mis sur pied un vaste programme d'allègement budgétaire en un très court laps de temps. Dans le cadre de ce programme, il tient compte de la situation économique, actuellement difficile, et renonce à des coupes abruptes au profit d'un allègement progressif. Il a également estimé qu'il était très important que tous les groupes de tâches contribuent à l'allègement du budget et qu'il fallait éviter autant que possible des reports de charges sur les cantons. Ces mesures d'allègement ne doivent toutefois pas mettre en péril la capacité de l'État à accomplir ses tâches, ni la possibilité de fixer des priorités en matière de politique des dépenses. La combinaison de ces différents éléments a débouché sur un ensemble de mesures relativement équilibrées, qui non seulement prennent en compte à la fois les objectifs budgétaires à atteindre en termes de croissance économique et d'emploi, mais aussi la stabilité et la cohésion au niveau politique.

Comme l'auteur de l'interpellation le fait justement remarquer, le programme d'allègement ne suffira pas pour consolider durablement le budget de la Confédération dans le respect des exigences du frein à l'endettement, cela même en tenant compte de la hausse autorisée jusqu'en 2006 du plafond des dépenses. On pense à l'heure actuelle que pour atteindre cet objectif, des allègements supplémentaires d'environ 2,5 milliards de francs seront nécessaires en 2007. Tout comme l'auteur de l'interpellation, le Conseil fédéral est d'avis qu'une partie substantielle du déficit structurel qui subsistera après la mise en oeuvre du programme d'allègement 2003 devra être résorbée à l'aide de mesures touchant les dépenses.

Il précisera ses intentions concernant des mesures d'allègement supplémentaires dans le cadre du programme de la législature 2003 à 2007. Pour consolider durablement le budget de la Confédération, toutefois, il apparaît d'ores et déjà indispensable de procéder à des réformes du système, notamment dans les groupes de tâches qui se développent de manière particulièrement dynamique et/ou qui sont très onéreux (prévoyance sociale, formation, trafic). Vu la nécessité d'effectuer d'autres réductions de dépenses ciblées dont les effets doivent se faire sentir le plus rapidement possible, les autres domaines devront eux aussi faire l'objet d'un examen critique. En outre, le Conseil fédéral envisage de procéder également à une planification systématique des tâches susceptibles d'être abandonnées, suivie d'un réexamen des questions organisationnelles. Enfin, les mises au point habituelles du budget devront également être utilisées en vue de prendre des mesures d'économies agissant à court terme.

2. Le réexamen des tâches de l'administration et l'abandon de certaines d'entre elles sont demandés depuis quelque temps déjà. Les attentes vis-à-vis d'un tel processus, très souvent mis en avant mais peu appliqué, y compris sur le plan international, sont probablement excessives. La solution mise en oeuvre par les entreprises privées confrontées à des problèmes de rendement, qui consiste à se recentrer sur les activités de base, ne peut guère être appliquée telle quelle par le secteur public.

Comme le Conseil fédéral l'a déjà exposé dans sa réponse à diverses interventions parlementaires (motion Epiney 02.3736, interpellation Walker Felix 02.3258), chaque budget et plan financier comprend également une révision des tâches de la Confédération ainsi qu'une planification des tâches susceptibles d'être abandonnées. Par ailleurs, le Conseil fédéral a fourni, dans les années nonante déjà, d'importants efforts en matière de réexamen des tâches de l'administration, par exemple dans le cadre du programme de stabilisation 1998 et du projet de nouvelle péréquation financière.

Toutefois, l'introduction du frein à l'endettement a rendu nécessaires des efforts encore plus importants en matière de réexamen des tâches, étant donné que la prise en charge de nouvelles tâches ou de tâches renforcées n'est plus possible que dans les limites des plafonds de dépenses autorisés. C'est pourquoi le Conseil fédéral a entrepris, dans le cadre de l'élaboration du programme d'allègement budgétaire 2003, un examen critique de l'ensemble des tâches de la Confédération, en vue d'en vérifier l'opportunité et, le cas échéant, d'accroître l'efficacité avec laquelle chaque tâche est accomplie.

Le Conseil fédéral juge toutefois important que les mesures d'allègement supplémentaires se fondent en partie sur une planification systématique des tâches susceptibles d'être abandonnées, accompagnée d'un réexamen des structures et des processus de l'administration. Dans ce contexte, les propositions de l'auteur de l'interpellation seront également étudiées dans le détail. Ces travaux devront de plus être effectués en coordination avec l'examen des subventions, prévu en 2004 et 2005 par la loi sur les subventions. Il conviendra également de dégager les synergies liées à la réforme de la péréquation financière, laquelle vise à accroître l'efficacité de l'exécution des tâches dans le cadre du système fédéraliste suisse.

3. Le Conseil fédéral a conscience du fait que les moyens dont le Parlement dispose sont limités, tant en ce qui concerne les possibilités d'action que le temps imparti. La situation budgétaire actuelle requiert toutefois une intervention rapide. Le Conseil fédéral s'efforce, d'une part, de mener une politique budgétaire crédible, axée sur l'équilibre durable du budget et, d'autre part, d'éliminer le déficit structurel existant, comme l'exige le frein à l'endettement inscrit dans la Constitution fédérale. L'expérience faite avec le programme d'allègement budgétaire 2003 a cependant montré que le Parlement est en mesure de contribuer à l'élaboration des mesures requises et d'assumer ses responsabilités, même lorsque les délais sont très serrés. Dans une telle situation, le recours à une commission spéciale s'est avéré judicieux et a largement contribué à la bonne marche des débats parlementaires. Dans ce contexte, il convient de rappeler que les efforts d'économies entrepris engendrent pour l'administration une charge de travail supplémentaire considérable.

Comme le Conseil fédéral l'a dit dans sa réponse à la motion Pfisterer Thomas 00.3713, la politique budgétaire doit tenir compte des priorités fixées dans le cadre du traitement des questions législatives ; ce dernier, quant à lui, est limité par les perspectives d'ordre financier. Le frein à l'endettement, en particulier, mais aussi le renforcement de la planification financière et la discipline stricte en matière de dépenses sont le fruit des efforts que le Conseil fédéral et le Parlement ont fournis conjointement en vue d'améliorer la situation financière et la gestion du budget. Même s'il faut, au cours des trois prochaines années, s'écarter du respect strict des exigences du frein à l'endettement, le Conseil fédéral estime que ce mécanisme reste un instrument de gestion budgétaire approprié. Car seul cet instrument permet au Parlement d'être suffisamment associé au gouvernement dans sa responsabilité de maintenir l'équilibre entre les dépenses et les recettes de la Confédération.

Dans le cadre du projet, actuellement en cours d'élaboration, de nouveau modèle comptable de la Confédération (NMC), la priorité est notamment mise sur une orientation stratégique de la gestion budgétaire à moyen terme davantage axée sur les groupes de tâches. Le plan financier est l'instrument de gestion stratégique du Conseil fédéral. Contrairement au budget, il est axé sur le moyen terme et doit donc pouvoir être adapté. Néanmoins, il importe d'harmoniser les plans financiers avec le frein à l'endettement et de prendre les mesures requises à cet effet, de telle sorte que les objectifs restent généralement réalisables dans le cadre de la mise au point ordinaire du budget, sans qu'il faille recourir à des mesures légales urgentes.

Dans cette optique, structurer le plan financier selon les départements et les groupes par nature ne serait guère approprié. En effet, une telle structure serait peu utile pour les débats parlementaires, car elle ne donne guère d'indication sur les domaines à financer par des recettes fiscales, sur les domaines où des réductions de dépenses peuvent être opérées, ou sur les tâches devant être réexaminées. Une subdivision par groupe de tâches constitue une base plus appropriée pour les discussions parlementaires car, combinée avec le frein à l'endettement, elle fournit un élément important en vue d'améliorer la corrélation entre les activités courantes du Parlement et les principes de la politique budgétaire.

Le NMC vise notamment à soutenir la conduite de l'administration axée sur la gestion d'entreprise. Le but visé est de permettre une allocation plus efficiente des ressources et d'accroître la marge de manoeuvre des directions d'offices dans l'administration centrale de la Confédération. Les mesures prévues à cet effet sont l'assouplissement ciblé de la spécialité des crédits et la décentralisation de la responsabilité des crédits. Le NMC vise également à accroître la transparence des coûts par l'application, dans toute l'administration, de normes standards en matière de saisie des coûts et des mandats.

La nouvelle loi sur le Parlement (LParl), qui entrera en vigueur le 1er décembre 2003, fera de la planification financière un instrument plus contraignant. En vertu de l'article 146 LParl, le Conseil fédéral est invité à soumettre à l'Assemblée fédérale un rapport sur le programme de la législature, accompagné d'un projet d'arrêté fédéral simple relatif aux objectifs. Le programme de la législature se compose des grandes lignes de la politique gouvernementale et du plan financier de la législature. Le plan financier de la législature n'est pas lui-même l'objet de l'arrêté fédéral simple, mais les objectifs en la matière peuvent être intégrés dans les grandes lignes de la politique du gouvernement et donc, de ce fait, être indiqués dans l'arrêté.

Enfin, depuis l'automne 2001, le Conseil fédéral livre au Parlement, sous la forme de rapports périodiques, une vue d'ensemble des futures questions budgétaires importantes. L'objectif consiste à intégrer systématiquement dans l'ensemble du processus budgétaire les projets en préparation ainsi que les interventions et les demandes ayant des implications financières importantes et n'ayant pas encore pu être inscrites au plan financier, afin de mettre en lumière l'ensemble de leurs effets potentiels. Le Parlement dispose ainsi en tout temps des bases de décision nécessaires lui permettant de faire plus facilement le lien entre ses décisions et leurs répercussions budgétaires et de renoncer aux tâches dont le financement n'est pas assuré.

Réponse du Conseil fédéral.