Wortlaut

1. On sait depuis plus d'un an que des plaintes seront déposées. Si le Conseil fédéral a opéré une pesée des intérêts (intérêt public de la transparence contre le risque de demandes en réparation, cf. la question 03.5181) avant de décider d'interdire l'accès aux Archives fédérales, pourquoi a-t-il attendu si longtemps avant de le faire ?

2. En quoi l'accès libre aux dossiers ou la publication des noms des firmes ayant commercé avec l'Afrique du Sud, voire d'informations sur le capital exporté dans ce pays constitueraient-ils un inconvénient pour les entreprises accusées aux USA ? Sur quelles informations de ce type le Conseil fédéral s'est-il appuyé pour prendre sa décision ? A-t-il consulté d'autres spécialistes en plus des représentants d'Economie suisse, des banques et de leurs avocats ? Si oui, lesquels ?

3. Diverses sources affirment que les plaintes américaines n'ont aucune chance d'aboutir. Le Conseil fédéral a-t-il interdit l'accès aux Archives fédérales parce qu'il pense le contraire ?

4. Pourquoi les chercheurs doivent-ils demander plusieurs autorisations (allant de celle de consulter les dossiers à celle de publier les résultats)? Quels sont les critères qui régissent l'attribution de chacune de ces autorisations ? Quelles sont les règles qui existaient alors et celles qui ont cours depuis le 16 avril 2003 ?

5. Comment le Conseil fédéral justifie-t-il le fait qu'il ait prolongé l'interdiction de consulter ces dossiers au-delà des trente ans prescrits ? Quels sont ceux qui sont touchés par cette nouvelle interdiction ? Et pour combien de temps ? À quelles conditions l'interdiction en question sera-t-elle levée ? La lèvera-t-il si les plaintes intentées contre la Suisse par les tribunaux américains n'aboutissent pas ?

6. S'agissant des dossiers sur l'apartheid, quels résultats a-t-il obtenu dans l'enquête sur la manière dont les autres pays, en particulier l'Afrique du Sud elle-même et les USA, ont réglé l'accès à leurs archives ?

7. Dans la réponse qu'il a donnée à ma question 03.5168 du 17 juin, il a affirmé qu'il n'avait pas pris la décision d'interdire la consultation des dossiers essentiellement sous la pression des banques et des entreprises. Ceci - et un long article de l'hebdomadaire "Facts" paru la semaine dernière - fait naître le soupçon qu'il a agi pour se protéger lui-même et pour protéger l'administration. Apparemment il était plus préoccupé par le souci de son image dans le public et au Parlement que par celui d'informer de la vraie politique de sanctions qu'il a pratiquée envers l'Afrique du Sud. Que pense-t-il des agissements de ses prédécesseurs que révèle "Facts"? Comment peut-il garantir que les chercheurs auront accès à tous les dossiers leur permettant d'analyser le comportement de l'administration fédérale et du Conseil fédéral d'alors ? Pense-t-il comme moi qu'il est important pour le public que toute la lumière soit faite sur la question ?

8. Le conseiller fédéral Villiger a mentionné dans la réponse à ma question 03.5168 qu'un nouveau groupe de travail interdépartemental assurait, pour l'administration, la coordination des travaux sur le thème des relations entre la Suisse et l'Afrique du Sud, garantissant une politique de l'information uniforme. Depuis quand ce groupe existe-t-il ? Qui est en membre et qui le dirige ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Bien avant que le Conseil fédéral ne prenne sa décision, l'accès aux archives durant le délai de protection n'était possible qu'avec autorisation ; les autorisations, assorties ou non de charges, étaient délivrées par les services compétents ou refusées avec indication des motifs. Au moment où il est apparu que des plaintes allaient être déposées, cette procédure a d'abord été maintenue telle quelle. Lorsque des demandes concrètes de consultation de dossiers concernant des exportations (de capitaux notamment) ont été présentées, le Conseil fédéral a décidé d'établir des principes en vue d'unifier la pratique en matière de consultation des archives dans l'ensemble de l'administration. Il s'est avéré nécessaire d'unifier la pratique du fait que les dossiers relatifs aux exportations (de capitaux notamment) vers l'Afrique du Sud concernent plusieurs départements et que les mêmes dossiers peuvent donc être trouvés dans les archives de ces différents départements, ainsi qu'auprès de la Banque nationale suisse (BNS), également impliquée dans les discussions. Afin de ne pas désavantager les entreprises suisses par rapport aux entreprises étrangères dans le cadre des plaintes déposées aux États-Unis, le Conseil fédéral s'est vu contraint de refuser temporairement l'accès à certaines archives concernant des exportations (de capitaux notamment) vers l'Afrique du Sud. Cette décision a été précédée d'une discussion sur le plan interne et d'une clarification de plusieurs questions d'ordre juridique.

2. L'accès à des dossiers mentionnant le nom de sociétés ayant participé à des échanges commerciaux avec l'Afrique du Sud ou contenant des informations concernant des exportations de capital ou de marchandises vers l'Afrique du Sud désavantagerait les entreprises suisses du fait qu'il n'est pas possible, conformément à la pratique prévalant à l'étranger en matière d'archives, d'obtenir de telles informations sur les autres sociétés faisant l'objet d'une plainte sans entreprendre en général les démarches juridiques requises. Les dossiers étant plus facilement accessibles en Suisse, les pratiques commerciales des sociétés de notre pays seraient donc examinées plus en détail que celles des sociétés étrangères. De ce fait, les sociétés suisses incriminées pourraient injustement se voir attribuer un rôle disproportionné dans les affaires commerciales avec l'Afrique du Sud.

Avant de prendre sa décision, le Conseil fédéral a consulté non seulement des représentants de l'économie, mais aussi la direction du PNR 42+.

3. Le Conseil fédéral ne s'est jamais prononcé sur l'issue des procédures engagées aux États-Unis et n'a aucune intention de le faire. Sa décision relative à l'accès aux archives a été prise indépendamment des chances d'aboutissement des plaintes collectives déposées.

Dès le dépôt de la plainte par l'avocat américain Ed Fagan, le Conseil fédéral a déclaré qu'il estimait inopportun de faire juger l'affaire par des tribunaux étrangers. Lors de son discours devant le Parlement sud-africain le 15 avril 2003 et dans le cadre de sa visite en Suisse le 10 juin 2003, le président Mbeki a insisté sur le fait qu'à son avis, les plaintes en question ne servent pas la cause de l'Afrique du Sud et que son pays n'a pas besoin de l'intervention de pays étrangers pour examiner son passé. Celui-ci a davantage besoin d'un soutien pour l'aider dans le présent et pour l'avenir. Le Conseil fédéral n'a rien à ajouter aux déclarations du président sud-africain. De plus, à la fin du mois de juillet 2003, le gouvernement sud-africain a révélé avoir transmis une lettre officielle adressée par le ministre de la justice au juge chargé de l'affaire à New York, pour demander à ce dernier de rejeter les plaintes déposées, étant donné que celles-ci ne servent pas les intérêts de son pays.

4./5. La loi fédérale sur l'archivage (LAr) prévoit pour les archives de la Confédération un délai de protection de trente ans et un délai de protection prolongé pour certains dossiers (art. 11 et 12 LAr). Durant ce délai, les services compétents ont, sur demande, la possibilité d'accorder l'accès à des dossiers pour autant qu'aucune prescription légale n'en dispose autrement et qu'aucun intérêt privé ou public prépondérant, digne de protection, ne s'y oppose. La LAr stipule toutefois expressément que la consultation d'archives peut être assortie de charges et de conditions. Par ailleurs, elle prévoit la possibilité de prolonger le délai de protection, notamment si un intérêt public ou privé prépondérant, digne de protection, s'oppose dans un cas particulier à ce que des archives soient consultées (art. 12 LAr). En ce qui concerne la consultation de dossiers dans le délai réglementaire ou le délai prolongé, les requérants ont dû présenter leur demande avant la décision du Conseil fédéral d'avril 2003 ; conformément aux dispositions de la LAr, les demandes ont été examinées par les services compétents des départements concernés. La décision du Conseil fédéral n'a en rien modifié cette procédure fixée par le législateur.

Le Conseil fédéral a toutefois décidé, dans le cas de certains dossiers, d'établir une pratique plus restrictive ou de prolonger le délai de protection. Avant que les plaintes ne soient déposées aux États-Unis, l'administration fédérale se montrait libérale et généreuse, dans le cadre des prescriptions légales et conformément à la décision du Conseil fédéral du 3 mai 2000 (mandat lié au PNR 42+ et module "Les relations entre la Suisse et l'Afrique du Sud"), en ce qui concerne l'autorisation - assortie de charges - de consulter des archives durant le délai de protection. Or, depuis que la plainte collective a été déposée, les archives peuvent être consultées non plus uniquement à des fins de recherches, mais aussi pour servir des intérêts privés concrets. La Confédération court ainsi le risque de se voir adresser des demandes de dommages-intérêts de la part d'entreprises, de banques et de clients de banques. C'est pourquoi la possibilité de consulter des archives a été restreinte, de manière à accorder aux entreprises suisses les mêmes chances que les entreprises étrangères face aux plaintes déposées contre elles. Désormais, les demandes relatives à la consultation de dossiers en rapport avec l'Afrique du Sud et contenant des documents mentionnant le nom de banques ou d'entreprises concernées par des exportations de capitaux et de marchandises vers l'Afrique du Sud seront rejetées. Cette règle vaut également pour les dossiers concernés datant d'il y a plus de trente ans (délai de protection ramené au 1er janvier 1960).

Les Archives fédérales ont rédigé, en collaboration avec les services d'archivage concernés, une notice disponible sur le site Internet des Archives fédérales, qui explique dans le détail les conséquences de la décision prise par le Conseil fédéral le 16 avril 2003. Cette notice contient également une liste des dossiers soumis à un délai de protection prolongé. Ceux-ci ne sont pas pour autant frappés d'une interdiction d'accès ; ils doivent cependant faire l'objet d'une demande pour être consultés. Une telle demande est examinée selon les mêmes critères que pour une demande de consultation concernant des archives soumises à un délai de protection de trente ans.

La restriction découlant de la décision prise par le Conseil fédéral en avril dernier est prévue pour une durée limitée ; un examen des circonstances sera effectué périodiquement afin de déterminer si les archives peuvent à nouveau être rendues accessibles à un plus large public.

6. Une enquête réalisée auprès de onze ambassades suisses en ce qui concerne l'accès aux archives dans les pays concernés a révélé que celles-ci sont généralement soumises à un délai de protection, d'une durée de trente ans dans la plupart des cas. L'accès à ces archives est toutefois réglementé différemment selon le pays. Aux États-Unis, où de nombreuses entreprises sont visées par la plainte collective, la plupart des archives de l'administration américaine, qui présentent certains aspects de l'attitude du gouvernement américain en ce qui concerne les relations commerciales avec l'Afrique du Sud et les sanctions contre ce pays, restent jusqu'ici inaccessibles au public. De plus, la procédure d'autorisation de consulter des archives durant la période de protection implique une longue attente et des frais administratifs. De même, en Grande-Bretagne, en France et en Italie, l'accès à des archives soumises au délai de protection est quasiment impossible. En Norvège, en revanche, l'accès aux archives est aisé, y compris pour des dossiers récents. En Afrique du Sud, la pratique n'est pas uniforme. Les autorités cherchent à mener une politique plutôt libérale en la matière, mais celle-ci souffre d'exceptions concernant les procès-verbaux des séances du cabinet et dans les cas touchant à la sécurité, aux relations internationales et à la prospérité économique du pays. Certains dossiers spécifiques, qui intéressent en particulier les chercheurs suisses, sont donc interdits de consultation. D'autres dossiers sont inaccessibles en raison de difficultés d'ordre logistique. L'enquête réalisée par le DFAE a également montré que, à l'exception de l'Afrique du Sud, aucun des pays où l'enquête a été faite n'a entrepris des travaux de recherche comparables au PNR 42+ ou n'a introduit une réglementation particulière sur l'accès à des dossiers en rapport avec l'Afrique du Sud.

7. Le Conseil fédéral a décidé de restreindre l'accès aux archives en raison du risque que des entreprises suisses soient désavantagées par rapport à des entreprises étrangères face aux plaintes déposées aux États-Unis. Sa décision n'a pas été fondée sur d'autres motifs. Conformément à ce qu'il a décidé en avril dernier, le Conseil fédéral réexaminera l'opportunité de maintenir ou non la restriction de consultation touchant certaines archives, une fois que la procédure engagée aux États-Unis sera complètement achevée. Dans ce cadre, il veillera à appliquer le principe de la transparence, comme cela a été le cas au moment où les plaintes ont été déposées.

Comme cela a été dit plus haut, les dossiers concernant les exportations de capital et contenus dans les Archives fédérales ont été l'élément principal à la base de la décision du Conseil fédéral du 16 avril 2003. Celui-ci avait uniquement pour objectif d'unifier la pratique en matière de consultation des archives au sein de l'administration fédérale. La version présentée par la revue "Facts", selon laquelle le Conseil fédéral a tenté par cette décision de se protéger ou de protéger son administration, est erronée. De telles réflexions ne sont pas entrées en ligne de compte lors de la préparation de la décision d'avril dernier.

8. Comme le Conseil fédéral l'a déjà annoncé à diverses reprises, il existe un groupe de travail interdépartemental "Suisse-Afrique du Sud" dirigé par le DFAE. Un nouveau groupe de travail a été institué afin d'étudier la question plus spécifique de l'accès aux archives. Ce groupe de travail est dirigé par le DFF ; y sont représentés les Archives fédérales, ainsi que les services responsables des questions d'archivage au sein du DFF, du DFAE, du DFE, du DDPS et de la BNS. Des représentants du DFJP ont été temporairement invités aux séances du groupe de travail, entre octobre 2002 et mars 2003.

Réponse du Conseil fédéral.