Wortlaut

Mises en place sous l'impulsion du Comité de Bâle pour le contrôle bancaire, sis auprès de la BRI ("Bâle I"), dans le contexte de la globalisation des activités bancaires, les nouvelles exigences en matière de fonds propres et le rating des crédits ont entraîné en Suisse un renchérissement sensible du coût du crédit et une raréfaction des crédits aux petites et moyennes entreprises (PME). Cette évolution a eu des répercussions négatives sur la croissance économique, la création d'entreprises et sur les innovations technologiques. Or, "Bâle II" se traduira par un nouveau durcissement du rating des crédits qui risque de pénaliser une nouvelle fois l'économie.

Partant de ce constat, je prie le Conseil fédéral d'étudier les mesures suivantes et de rendre un rapport au Parlement :

1. La Confédération chargera des institutions et des experts indépendants d'examiner les effets des nouvelles directives bancaires du Comité de Bâle ("Bâle II") sur le financement des entreprises notamment des PME et des "start-up" afin que les retombées économiques desdites règles puissent être évaluées et discutées.

2. Les nouvelles règles de "Bâle II " ne doivent s'appliquer qu'aux grandes banques ayant des activités internationales ; les banques qui traitent principalement des affaires en Suisse et dont la clientèle est essentiellement suisse en seront exemptées. On examinera l'éventualité de modifier la loi sur les banques afin de permettre une application nuancée des directives et des exigences en matière de fonds propres.

3. La mise en oeuvre de "Bâle II" obligera les banques suisses à augmenter leurs fonds propres à un niveau sensiblement plus élevé que ce qu'exigent les standards minimums fixés par les anglo-saxons. Ceci leur permettra de mieux se protéger face aux risques de crédits, les risques systémiques étant pour elles nettement plus élevés que le potentiel de l'économie. En vertu du principe "too big to fail", l'État partage de facto les risques des grandes banques ; à ce titre, il est parfaitement légitime qu'il puisse leur imposer de hautes exigences en matière de fonds propres.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Le postulat se fonde sur l'hypothèse erronée selon laquelle l'Accord sur les fonds propres arrêté en 1988 par le Comité de Bâle et fixant des normes minimales internationales pour les banques (Basel Capital Accord ou "Bâle I") aurait entraîné un renchérissement sensible du coût du crédit et une raréfaction des crédits aux petites et moyennes entreprises (PME). Or, "Bâle I" prévoit au contraire, pour déterminer les fonds propres nécessaires à la couverture des risques de crédit, un modèle très simple de pondération des risques, qui n'introduit en particulier aucune différenciation fondée sur la solvabilité parmi les débiteurs du secteur privé et prévoit uniquement un traitement privilégié d'un petit nombre de garanties de crédits. En conséquence, un crédit non couvert octroyé à une multinationale cotée en Bourse et notée AAA sera couvert de la même manière qu'un crédit accordé à une PME. Les prescriptions suisses sur les fonds propres, pourtant généralement différenciées, ne prévoient pas non plus de distinction en fonction de la solvabilité du débiteur privé, et ne prennent donc en compte aucune notation (rating), qu'elle soit externe ou interne à la banque. Ce traitement sommaire et inadéquat de la réglementation des risques de crédit, lesquels forment de loin la principale catégorie de risques de l'activité bancaire, a fait que le développement de méthodes sophistiquées de gestion des risques au sein des grandes banques ayant des activités internationales s'est toujours plus éloigné du modèle schématique des autorités de surveillance, et que "Bâle I" a en outre été mis hors jeu par des arbitrages réglementaires - par exemple titrisation de portefeuilles de crédit (asset securitisation). Le Comité de Bâle s'est donc résolu, à la mi-1998, à une révision totale de l'Accord sur les fonds propres qui, après trois consultations internationales, sera probablement conclue fin 2003 sous le nom de "Bâle II" et transposée en droit national pour fin 2006 dans les États membres ainsi que dans l'Union européenne (voir à ce sujet les explications figurant dans les rapports de gestion annuels 1998 à 2002 de la CFB).

"Bâle II" vise à enregistrer de manière plus exhaustive et plus fine les divers risques liés à l'activité bancaire, en prenant désormais en compte les risques opérationnels et en offrant un choix entre diverses méthodes de calcul des exigences en matière de fonds propres pour les risques de crédit, les risques de marché et les risques opérationnels. Chaque banque aura ainsi le choix - comme c'est déjà le cas pour les risques de marché après le complément apporté en 1996 à "Bâle I" - entre une méthode simple, plus pratique à l'usage, mais exigeant en règle générale davantage de fonds propres pour pallier son manque d'exactitude et - si elle remplit les conditions strictes d'admission et obtient l'approbation de l'autorité de surveillance - des méthodes plus complexes qui, pour un profil de risque avantageux, demandent moins de fonds propres et se rapprochent, dans les banques sophistiquées, de la procédure interne développée pour la gestion des risques. Ainsi, au lieu d'un modèle unique et rigide imposé à tous, les différences de taille, d'organisation et de complexité de l'activité commerciale sont prises en compte. Trois méthodes sont proposées pour déterminer les risques de crédit dont il est question ici :

1. l'ancienne méthode standardisée, toujours simple à l'usage malgré l'ajout de quelques classes de pondération des risques (débiteurs avec notation externe d'une agence reconnue ; réduction supplémentaire pour les immeubles d'habitation ; privilège accordé au secteur "clientèle retail"; augmentation pour les crédits en souffrance);

2. la variante de base de la procédure de notation interne des crédits, où la banque estime elle-même la probabilité de défaillance pour tous ses débiteurs et se réfère à des réglementations pour les autres facteurs de risque ;

3. la solution avancée de notation interne des crédits, où la banque estime elle-même tous les facteurs de risque (probabilité de défaillance, taux de pertes en cas de défaillance, montant de la créance au moment de la défaillance, durée résiduelle). En reconnaissant les notations internes des crédits (ci-dessous IRB = internal ratings based) pour déterminer les exigences réglementaires en matière de fonds propres, "Bâle II" tient compte du fait que seule une petite minorité des débiteurs - notamment les grandes entreprises, et non les PME - font l'objet d'une notation externe, et qu'en outre la répartition encore assez sommaire des débiteurs, dans la nouvelle méthode standardisée, entre un petit nombre de classes de pondération des risques, n'équivaut pas à l'évaluation différenciée de la solvabilité dans les banques pratiquant une gestion très pointue des risques. "Bâle II" ne fait ainsi que reprendre des méthodes que les banques bien gérées appliquent avec succès depuis des années pour l'octroi et la surveillance des crédits, la fixation des prix en fonction du risque et la gestion du portefeuille de crédit, ainsi que pour la détermination des correctifs de valeurs. Au surplus, l'approche IRB constituera une incitation réglementaire à améliorer la gestion des risques.

Par rapport aux mesures proposées :

1. Examen des effets de "Bâle II" sur le financement des entreprises, notamment des PME et des "start-up"

Le financement des PME est certes un thème important. Mais une enquête consacrée aux effets possibles de "Bâle II" sur le financement des PME suisses ne se justifie pas, et ceci pour les raisons suivantes :

a. Comme expliqué en préambule, les grandes banques ayant des activités internationales ont continué de développer de manière autonome leur gestion des risques de crédit, indépendamment des exigences réglementaires en matière de fonds propres, et cela bien avant que la révision de l'Accord de Bâle sur les fonds propres ne débute ou même qu'il n'en soit concrètement question. Ainsi les grandes banques ont passé au milieu des années nonante - où les opérations de crédits domestiques se sont soldées par d'énormes pertes pour tout le système bancaire, avec des répercussions que certaines banques cantonales ressentent encore - à des systèmes internes de notation avec attribution différenciée de crédits et fixation des prix en fonction des risques encourus. Par la suite, un vaste débat public s'est ouvert sur une discrimination potentielle dans le financement des PME et sur les retombées économiques de la nouvelle politique en matière de crédits, débat qui a conduit les grandes banques à affiner et mieux communiquer leurs critères vis-à-vis des emprunteurs concernés du segment PME. Les autres banques actives dans les opérations de crédit ont tiré les leçons des années nonante et amélioré constamment leur gestion des risques de crédit. Un examen ciblé mené, sur ordre de la CFB, par les organes de révision bancaire fera le point et signalera le besoin éventuel d'intervenir auprès desdites banques. Même si "Bâle II" n'était pas intégralement mis en oeuvre en Suisse pour la détermination des fonds propres réglementaires, on ne peut empêcher que les risques de crédit soient enregistrés, mesurés et gérés en fonction de la solvabilité du débiteur, ce qui s'impose tant dans l'optique de la protection des créanciers et du système que pour des considérations d'ordre économique. En effet, un subventionnement croisé résultant de crédits alloués à des PME sous-capitalisées et mal gérées n'est pas dans l'intérêt des nombreuses PME performantes, et ne contribuera pas au développement durable de l'économie en général. Ajoutons que les faillites bancaires entraînent d'énormes pertes économiques et qu'un système bancaire paralysé par des crédits en souffrance ne peut plus assumer sa fonction de redistribution au profit des sociétés cherchant à se financer, comme l'illustre de façon saisissante la crise du système bancaire japonais qui perdure depuis plus d'une décennie en dépit d'aides massives de l'État.

b. Le Comité de Bâle a largement tenu compte des réserves émanant de l'Allemagne surtout, puis du Parlement européen, quant à un renchérissement du financement des PME qu'induirait l'approche IRB plus sensible au risque, et a modifié plusieurs fois ses propositions. La courbe de pondération des risques liés aux crédits aux entreprises a été sensiblement aplatie, ce qui se traduit pour les débiteurs ayant une probabilité de défaillance élevée par une hausse des exigences moindre en matière de fonds propres. Les PME dont le chiffre d'affaires annuel est compris entre 5 et 50 millions d'euros bénéficient d'une remise supplémentaire (10 % en moyenne, jusqu'à 20 % pour les plus petites) et celles qui sollicitent des crédits jusqu'à 1 million d'euros sont traitées sous le régime privilégié accordé au secteur "clientèle retail", ce qui entraîne de nouvelles réductions des exigences en matière de fonds propres pour l'octroi de crédits aux PME. En outre, la palette des garanties de crédits reconnues s'est élargie, ce qui avantage à nouveau en premier lieu les PME. Même dans la méthode standardisée, moins sensible aux risques, elles peuvent profiter de la nouvelle pondération des risques favorisant le secteur "clientèle retail" et de la réduction supplémentaire, par rapport à "Bâle I", de la couverture exigée pour les immeubles d'habitation. On peut donc dire de façon générale que "Bâle II" conduit globalement à une baisse des exigences en matière de fonds propres destinés à couvrir les risques de crédits. En effet, le Comité de Bâle visait, au niveau de son calibrage quantitatif, à ne pas augmenter ni diminuer les exigences qu'une banque moyenne doit remplir. La couverture nouvellement introduite des risques opérationnels - risques qui ne sont pas spécifiques aux PME - impliquait donc de réduire en contrepartie la part du risque de crédit. Les réserves à l'égard d'une prétendue discrimination des PME et d'un renchérissement général du coût du crédit pour elles du fait de "Bâle II" se sont entre-temps apaisées sur le plan international. En Suisse, où l'évolution vers une gestion différenciée des risques de crédits est déjà particulièrement avancée, du fait de la part de marché importante détenue par les grandes banques et des expériences amères vécues par tout le système bancaire, de telles réserves seraient absolument infondées.

c. La dotation en fonds propres des banques suisses est confortable. En moyenne, leurs fonds propres pouvant être pris en compte correspondent à 1,9 % des fonds propres exigés par la réglementation en vigueur en Suisse (D. Zuberbühler, conférence de presse de la CFB du 2 mai 2003 ; disponible sous www.ebk.admin.ch/f/aktuell/m030502-05f.pdf). Comme le passage à "Bâle II" n'entraînera pas d'augmentation massive des exigences quant au total des fonds propres dont le système bancaire suisse devrait disposer, les banques continueront à bénéficier d'un coussin amortisseur suffisant pour atténuer une détérioration éventuelle de leur portefeuille de crédits sans cesser de remplir leurs exigences en matière de fonds propres. Pour cette raison, il paraît improbable que "Bâle II" ait pour conséquence directe une raréfaction des crédits accordés aux PME et aux autres entreprises.

d. Le Conseil fédéral a déclaré, dans son rapport du 2 juillet 2003 sur le réexamen et le renforcement du cautionnement des arts et métiers qu'il accorde une grande importance à un financement adéquat des PME. Les différentes facettes de ce thème seront approfondies dans les travaux d'analyse qui seront menés ces prochaines années. Après l'introduction de "Bâle II" à partir de 2007, elles feront l'objet d'un rapport qui tiendra également compte de l'influence des règles en matière de fonds propres des banques et d'appréciation des risques.

2. Application de "Bâle II" limitée aux grandes banques ayant des activités internationales

La limitation, préconisée dans le postulat, de la mise en oeuvre nationale de "Bâle II" par la Suisse aux grandes banques ayant des activités internationales doit être clairement refusée, étant donné qu'elle priverait les autres banques de la possibilité d'employer la méthode standardisée améliorée pour les risques de crédit, et qu'en outre la couverture des risques opérationnels toujours plus importants que doivent assumer toutes les banques disparaîtrait au passage. Contrairement à ce que laisse entendre le postulat, "Bâle II" ne doit en aucun cas être identifié aux seules méthodes sophistiquées (mot clé : "approche IRB") appliquées sur la base d'approches internes aux banques. Le modèle suisse de mise en oeuvre prévoit au contraire de reprendre dans le droit fédéral la vaste palette des mesures prévues dans "Bâle II" et de laisser en principe à chaque banque le choix entre ces diverses méthodes, pour des raisons d'égalité de traitement et d'égalité en matière de concurrence. Une forte majorité des banques utilisera cependant la méthode standardisée pour les risques de crédit, parce que les conditions d'admission pour pratiquer l'approche IRB sont très sévères et que les efforts importants qu'elle exige dans l'unique but de réaliser des économies de fonds propres ne se justifient guère, au vu de la dotation en capital très confortable de la plupart des banques suisses. Il ne doit y avoir en particulier aucune pression exercée en vue de l'utilisation de l'approche IRB dans la détermination des fonds propres réglementaires. Dans les faits, cette approche sera employée en premier lieu par les deux grandes banques, à la rigueur par une ou deux grandes banques cantonales et aussi par diverses banques étrangères suivant la politique définie par leur maison-mère. La mise en oeuvre différenciée dans ce sens de "Bâle II" n'exige aucune modification de la loi sur les banques. L'article 4 de cette loi se limite - même dans sa version actualisée en raison de la révision totale en cours de la loi sur la Banque nationale - à fixer un cadre général exigeant que les banques disposent, chacune et sur une base consolidée, d'un niveau approprié de fonds propres. Le Conseil fédéral détermine les éléments constitutifs des fonds propres et fixe les exigences minimales en fonction de l'activité commerciale et des risques encourus, tandis que la CFB est habilitée à édicter des prescriptions d'exécution. En ce qui concerne les risques de marché, des dispositions différenciées offrant un choix de variantes sont en vigueur depuis fin 1997 déjà dans l'ordonnance sur les banques (art. 12, 12i-12p ; RS 952.02) et dans les directives de la CFB sur la couverture des risques de marché par des fonds propres (Circulaire CFB 97/1).

3. Augmentation des fonds propres à un niveau sensiblement plus élevé

Aujourd'hui déjà, les banques suisses sont tenues de remplir des exigences en matière de fonds propres bien plus élevées que celles inscrites dans les normes minimales de Bâle en vigueur ("Bâle I"). Ainsi, la réglementation suisse se traduit, selon la structure de risque de l'institut bancaire, par des exigences minimales impératives supérieures de 20 à 50 %. En outre, la CFB attend que chaque banque dépasse d'au moins 20 % les exigences minimales valables pour la Suisse. Des conventions analogues ont été passées séparément avec les deux grandes banques. Dès qu'une banque se trouve au-dessous de la valeur-cible, elle fait l'objet d'une surveillance accrue de la part de la CFB, doit présenter un plan en vue de rétablir la situation et ne peut effectuer le cas échéant qu'une distribution limitée de dividendes (D. Zuberbühler, conférence de presse de la CFB du 2 mai 2003).

La mise en oeuvre nationale de "Bâle II" s'inscrit dans la ligne de cette politique de surveillance empreinte de prudence. Les exigences minimales sur le plan suisse en matière de fonds propres resteront sensiblement supérieures aux normes minimales internationales. De même, la CFB poursuivra sa pratique consistant à fixer des objectifs supplémentaires à atteindre. Globalement, la dotation en fonds propres du système bancaire suisse restera au moins équivalente à ce qu'elle est, ce que "Bâle II" attend d'ailleurs également au niveau du système bancaire international.

Ainsi, la demande formulée dans le postulat d'une augmentation des fonds propres en Suisse, sous "Bâle II", à un niveau sensiblement plus élevé que ne l'exigent les normes minimales internationales, n'est pas controversé. Le Conseil fédéral a déjà soutenu ce point de vue lors du traitement de la motion Strahm 98.3480, "Banques exerçant une activité sur le plan international. Prescription concernant les fonds propres", transmise sous forme de postulat, tout en refusant d'en limiter la portée aux grandes banques actives sur le plan international. Quant à l'hypothèse, reprise dans le postulat, d'une garantie fédérale accordée de fait en vertu du principe "too big to fail", le Conseil fédéral renvoie à sa réponse à l'interpellation Schmid Samuel 98.3008, "Obligation de fait pour l'État d'apporter sa garantie aux grandes banques".

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.