Wortlaut

Dans le cadre de l'ONU, le Conseil fédéral oeuvre en faveur d'une convention de droit international visant à régler le comportement des entreprises actives à l'échelle internationale. Par le biais de normes contraignantes et de mécanismes permettant le contrôle et l'application de ces dernières, cette convention définit essentiellement la responsabilité juridique des entreprises en ce qui concerne l'environnement, les droits de l'homme, le droit du travail et la sécurité.

Begründung

Nécessité d'une telle convention :

Une distribution plus équitable de la prospérité à l'échelle mondiale et la lutte contre la pauvreté, comme le préconisent les objectifs du millénaire, exigent des règles internationales de collaboration. Une réglementation durable et cohérente au point de vue social doit également inclure les grandes entreprises internationales, car la déréglementation internationale, la suppression des entraves au commerce, les privatisations et la facilitation des transactions financières ont donné à ces entreprises de nombreuses opportunités nouvelles de développer leurs affaires à l'échelle mondiale. Les salariés, les consommateurs, la population voisine des sites d'implantation, tout comme l'environnement, sont directement touchés par le comportement des entreprises (conditions de travail, modes de production et de distribution, sécurité des produits et de l'approvisionnement, entre autres). Les entreprises internationales ont également des responsabilités face aux groupes concernés. Sans règles formelles contraignantes, cette responsabilité reste pourtant lettre morte. L'obligation de rendre des comptes n'est encore qu'embryonnaire et demande donc un élargissement et un approfondissement.

Il existe certes des formules reposant sur une base volontaire, que ce soient les principes de l'OCDE ou le Global Compact lancé par le secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan. N'ayant aucun caractère globalement obligatoire, ces engagements ne prévoient toutefois pas de mécanisme de contrôle efficace ni de possibilité de sanction.

Trop souvent encore, les entreprises internationales peuvent aujourd'hui se soustraire à leurs responsabilités envers la société et l'environnement. Des catastrophes d'origine chimique, la pollution de territoires entiers par des compagnies pétrolières, le naufrage de pétroliers et d'autres accidents provoqués par les défaillances de certaines entreprises et les conséquences qui en résultent pour la société et l'environnement soulignent la nécessité de mettre en oeuvre des mesures préventives et d'appliquer un droit international de la responsabilité civile. Pour les êtres humains et les communautés touchés, il est extrêmement difficile de demander des comptes aux entreprises responsables et d'obtenir des dommages-intérêts.

Contenu :

Cette situation exige une convention-cadre de l'ONU visant à régler la responsabilité des entreprises, à créer un contrepoids à la mondialisation exclusivement économique pratiquée par les grandes entreprises. Une telle convention comprendra les volets suivants :

- codes de bonne conduite pour les entreprises, exigeants et cohérents à l'échelle internationale ;

- responsabilité des entreprises au sens du principe du pollueur-payeur ; droit concomitant aux réparations et aux dommages-intérêts pour les personnes et les communautés directement touchées ;

- règles de bonne conduite pour les entreprises internationales ou les divers organes et fonctions dirigeants (études obligatoires d'impact sur l'environnement, p. ex.);

- mise en oeuvre d'instruments d'économie de marché pour encourager les comportements favorables à l'environnement (par l'internalisation des coûts et la vérité des prix, p. ex.);

- définition de l'obligation de rendre des comptes, notamment pendant la phase de planification déjà (publication obligatoire des données relatives à l'environnement, p. ex.);

- définition des droits de différents groupes, notamment de ceux de la population et des communautés touchées ;

- juridiction (élargissement des compétences de la Cour pénale internationale, p. ex.);

- amélioration du droit sur les cartels en vue d'empêcher la formation de monopoles ;

- possibilités de contrôle et de sanction ;

- mécanismes permettant de poursuivre le développement de la convention-cadre.

Bases existantes :

Lors du Sommet de la terre à Johannesburg (septembre 2002), les chefs d'État - dont Joseph Deiss, alors ministre des affaires étrangères - se sont mis d'accord sur la nécessité d'une convention-cadre internationale sur la responsabilité des entreprises. ("Plan of Implementation", Paragraph 49 : there is a strong need for policies and measures at the national and international levels, formulated and implemented with the full and effective participation of developing countries and countries with economies in transition, to help them to respond effectively to those challenges and opportunities. This will require urgent action at all levels to actively promote corporate responsibility and accountability, based on the Rio Principles, including through the full development and effective implementation of intergovernmental agreements and measures, international initiatives and public-private partnerships, and appropriate national regulations, and support continuous improvement in corporate practices in all countries.) Les cosignataires de la présente motion s'en réjouissent fort et chargent le Conseil fédéral de s'engager plus avant dans ce sens en soutenant le projet de convention de l'ONU sur la responsabilité des entreprises tel qu'il est proposé ici.

Une telle convention peut s'appuyer sur divers documents déjà existants et les résumer en un programme-cadre intégré. On mentionnera par exemple :

- le programme relatif au "Rapport mondial sur le développement humain" du Programme des Nations Unies pour le développement ;

- les "Normes internationales du travail" de l'Organisation internationale du travail, telles qu'elles sont contenues dans la "Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale";

- les "Fundamental Human Rights Norms for Business Enterprises", élaborées par une sous-commission de la Commission des droits de l'homme de l'ONU ainsi que diverses résolutions analogues de l'Assemblée générale de l'ONU.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Sur le fond, le Conseil fédéral partage le souci exprimé par l'auteur de la motion. Dans une économie de plus en plus mondialisée, les règles et les standards internationaux applicables au comportement des sociétés transnationales prennent une importance croissante. Les activités de celles-ci peuvent affecter des domaines sensibles tels que l'environnement, les droits de l'homme, le droit du travail ou la sécurité. Les entreprises ayant des activités transfrontalières ont une responsabilité particulière, lorsque la réglementation ou la gouvernance sont déficientes. Assumer pleinement cette responsabilité est d'ailleurs dans leur intérêt même. L'économie ouverte ne saurait en effet prospérer que dans un cadre qui maintienne la confiance dans le secteur privé, garantisse la sécurité du droit et le respect des droits de l'homme, préserve la paix et la sécurité, et qui exploite l'environnement et les ressources naturelles avec ménagement et durablement.

2. Les entreprises multinationales n'opèrent pas dans une zone de non-droit. Elles sont soumises non seulement à la législation de l'État où elles ont leur siège, mais aussi à celle des États où elles exercent leur activité. Ainsi, des entreprises qui opèrent à partir de la Suisse peuvent être assignées en responsabilité civile pour les dommages qu'elles provoquent, et cela en vertu tantôt des règles ordinaires de la responsabilité civile, tantôt des traités internationaux auxquels la Suisse a adhéré (p. ex. la Convention internationale du 29 novembre 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures). L'introduction, dans le Code pénal suisse, de la responsabilité pénale des entreprises fait qu'à partir du 1er octobre 2003, les personnes morales, les sociétés et les entreprises isolées sont assignables en justice, y compris pour les dommages survenus à l'étranger, si un comportement réprouvé par le droit suisse peut leur être reproché.

Depuis des décennies, la communauté internationale s'engage pour que, dans le cadre de leur activité, les entreprises privées fassent preuve de responsabilité et respectent certains standards minimaux. La Suisse a toujours participé activement à ces travaux. Dans le domaine de l'environnement, la Suisse soutient depuis des années des mesures qui accentuent la responsabilité des entreprises et favorisent l'internalisation des coûts. Elle est aussi en première ligne pour ce qui est des mesures préventives et des dispositions juridiques en matière de responsabilité civile. Ainsi, le Protocole adopté en mai 2003, lors de la cinquième Conférence "Un environnement pour l'Europe", sur les dommages dus à la pollution transfrontalière des eaux remonte à une initiative suisse.

Dans le cadre de l'Organisation internationale du travail (OIT), la Suisse soutient les normes fondamentales du travail, la Déclaration de l'OIT de 1998 relative aux principes et droits fondamentaux au travail, et la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale. Modifiée la dernière fois en 2000, la Déclaration tripartite de 1977 invite les entreprises, gouvernements ainsi que les organisations de travailleurs et d'employeurs à respecter huit conventions fondamentales. La Suisse a ratifié ces huit conventions. Mais un fait encore plus important est que même dans les pays où les conventions mentionnées ne sont pas encore en vigueur, toutes les "parties", donc aussi les entreprises, sont censées s'en inspirer dans leur politique sociale.

Dans le cadre de l'OCDE, la Suisse s'engage entre autres dans le domaine des principes directeurs destinés aux entreprises multinationales. Il s'agit d'un code de conduite adopté par les États et qui s'applique aux entreprises multinationales opérant dans ou depuis leur territoire. Complétés plusieurs fois depuis 1976, ces principes directeurs ont été revus de fond en comble en 2000, sous la présidence suisse. Ils sont divisés en dix chapitres et couvrent un vaste éventail, qui va des principes généraux (respect des droits de l'homme compris) aux transferts de technologie et aux questions fiscales, en passant par l'emploi, la protection de l'environnement et la défense des consommateurs. Depuis la révision de 2000, l'intérêt pour les principes directeurs a augmenté considérablement.

Divers instruments dans la genèse desquels la Suisse a joué ou joue un rôle traitent de la criminalité organisée et de la corruption : la Convention de l'ONU sur la lutte contre la criminalité organisée internationale, la Convention pénale du Conseil de l'Europe contre la corruption et la Convention de l'ONU contre la corruption (en gestation). La Suisse a déjà ratifié la Convention de l'OCDE de 1997 sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers.

La Suisse soutient en outre l'initiative du "Pacte mondial" (Global Compact) du secrétaire général de l'ONU. Proposée au Forum économique de Davos en 1999 et lancée à New York en juillet 2000, cette initiative est développée en coopération avec les acteurs internationaux : entreprises, organisations non gouvernementales, syndicats, organisations internationales et États. Les entreprises membres du pacte mondial s'engagent à respecter neuf principes universels dans les domaines de l'environnement et des droits de l'homme, notamment en matière de droit du travail. La Suisse fournit un appui politique et matériel en faveur de cette initiative, qui ne vise pas à l'élaboration de nouveaux accords internationaux et ne prétend pas apporter une réponse définitive à toutes les questions que soulève la mondialisation. Elle revêt toutefois un caractère novateur en ce sens qu'elle encourage le dialogue entre tous les milieux concernés. Par ailleurs, elle permet aux acteurs économiques de s'investir de manière visible dans la promotion d'une attitude plus responsable des milieux d'affaires.

Il y a lieu de mentionner également les travaux de la sous-commission de l'ONU pour la promotion et la protection des droits de l'homme en vue de l'élaboration de "normes sur la responsabilité en matière de droits de l'homme des sociétés transnationales et autres entreprises". Ces normes couvrent des domaines étendus, comme la protection générale de la personnalité, la protection contre la discrimination et celle de la sécurité individuelle. D'autres règles portent sur la protection des travailleurs et des consommateurs, la protection de l'environnement et le respect de la souveraineté nationale et des droits de l'homme. Un mécanisme de présentation de rapports est destiné à promouvoir leur mise en oeuvre. La sous-commission a adopté ce projet le 7 août 2003 et l'a transmis à la Commission des droits de l'homme de l'ONU. La Suisse suit ces travaux avec attention.

3. Tous ces exemples montrent que les problèmes abordés dans la motion sont pris très au sérieux dans différents forums internationaux, dans lesquels la Suisse joue un rôle actif. Le Conseil fédéral se félicite de ces initiatives et des résultats obtenus. Il constate que de nombreux États et acteurs économiques participent aux actions engagées. Il est indispensable de consolider les règles et standards internationaux. D'autres normes seront développées là où la communauté internationale en arrive à considérer qu'il existe un besoin concret.

De l'avis du Conseil fédéral, une convention-cadre internationale sur la responsabilité des entreprises ne constitue cependant pas, à l'heure actuelle, l'instrument le plus approprié pour donner un ancrage juridique à la responsabilité des entreprises et la promouvoir. D'un point de vue politique, une telle convention aurait peu de chances de voir le jour. Au Sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg, les États n'ont pas pu s'entendre sur la nécessité d'une telle convention. Aucune initiative en ce sens n'a réussi à rallier une majorité. Même dans le cas contraire, des négociations d'une portée aussi vaste pourraient se révéler très laborieuses. Il est rappelé ici qu'il a fallu plus de cinquante ans pour mener à bien le projet de la Commission du droit international relatif à des articles sur la responsabilité des États et qu'il ne faut guère s'attendre à l'adoption d'une convention contraignante sur cette question dans les années à venir. Une convention globale sur la responsabilité des entreprises dans les domaines de l'environnement, des droits de l'homme, des droits du travail et de la sécurité ne le cèderait en rien en complexité à la problématique de la responsabilité des États. D'autant plus qu'elle sort du champ du droit international "classique" (en tant que droit interétatique).

En outre, la question se pose de savoir si une convention de cette nature ne risquerait pas de détourner l'attention d'un autre problème : celui de la mise en application du droit. Comme évoqué plus haut, il existe déjà de nombreuses normes internationales, qui règlent la responsabilité des entreprises sous une forme ou une autre. Il faudrait mettre davantage l'accent sur le respect et l'application des normes existantes avant de créer une convention globale qui risque de rester lettre morte. Dans divers pays, parfois dans les plus pauvres précisément, les entreprises fautives ne peuvent être assignées en responsabilité par manque de possibilités ou de volonté politique. Dans ces pays, les activités des entreprises nationales se révèlent aussi souvent plus problématiques que celles des multinationales. Le développement durable, la lutte contre la pauvreté et la promotion de la prospérité ne peuvent se faire sans "bonne gouvernance" dans les pays en développement eux-mêmes. Une initiative qui se propose d'aborder tous les aspects de l'activité économique globale ne doit donc pas négliger la "bonne gouvernance".

4. Pour ces raisons, le Conseil fédéral considère que pour atteindre le but recherché, il est actuellement plus utile de créer et/ou de développer des instruments pour des thèmes ou des secteurs spécifiques, comme par le passé. De tels instruments juridiquement contraignants doivent continuer à être complétés par des initiatives plus étendues, mais aussi plus "souples". Certes, la Suisse accorde traditionnellement une grande importance à la codification. Mais la juridification à marche forcée peut aussi aller à l'encontre du résultat souhaité. De l'avis du Conseil fédéral, le lancement de négociations relatives à une convention internationale sur la responsabilité des entreprises compromettrait actuellement des processus créateurs qui sont déjà engagés ou en cours de développement. Cela n'exclut pas la possibilité de réunir à long terme, dans un même corpus, les instruments existants.

Pour conclure, il y a lieu de préciser que le Conseil fédéral entend poursuivre et intensifier la politique actuelle, qui repose, d'une part, sur des progrès sectoriels et, d'autre part, sur la consolidation de standards "souples". Dans un effort conjoint, il faut répondre aux possibilités, aux intérêts et aux besoins de tous les acteurs - entreprises, organisations non gouvernementales, organisations internationales et États -, pour que les mesures engagées conduisent aux résultats escomptés. Dans cette optique, le Conseil fédéral mènera aussi avec tous les intervenants un dialogue renforcé sur le respect et la promotion des règles d'un comportement responsable dans l'exercice d'activités économiques.

Le Conseil fédéral a, par ailleurs, adopté le postulat Walker 02.3698, "Encadrer et responsabiliser l'entreprise", le 7 mars 2003. Compte tenu de ce postulat et d'autres interventions parlementaires pertinentes, il procèdera à un tour d'horizon de la responsabilité des entreprises.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.