Wortlaut

Nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quand portera-t-il l'affaire devant le Conseil de l'OACI ? Au cas où ce dernier prendrait une décision contre la Suisse : le Conseil fédéral portera-t-il le différend devant un tribunal d'arbitrage ou la Cour internationale de justice de La Haye (Convention de Chicago, art. 84/86)? Dans une telle requête, contestera-t-il toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001 ?

2. Saisira-t-il directement la Commission européenne, comme le prévoit l'article 8 paragraphe 3 du règlement CEE no 2408/92, en invoquant une violation de ce règlement, étant donné que, dans ce domaine particulier, la Suisse doit être considérée comme un État membre de l'UE ? Demandera-t-il une procédure de conciliation conformément à ce règlement ? Dans une telle requête, contestera-t-il toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001 ?

3. Fera-t-il en sorte (de façon informelle) que la Commission européenne saisisse la Cour de justice européenne pour cause de violation de l'Accord Suisse-UE sur le transport aérien et du règlement CEE no 2408/92 par l'Allemagne (art. 226 Traité CE)? Dans une telle requête, contestera-t-il toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001 ?

4. Quand saisira-t-il le Comité mixte selon l'article 21 de l'Accord Suisse-UE sur le transport aérien pour cause de violation dudit accord ? Dans une telle requête, contestera-t-il toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001 ? Quelles mesures de protection temporaires adéquates au sens dudit accord prendrait-il si une entente à l'amiable dans le cadre du Comité mixte n'était pas possible ?

5. Quand le Conseil fédéral saisira-t-il la Cour internationale de justice de La Haye (au sens de la Convention européenne du 29 avril 1957 pour le règlement pacifique des différends, par laquelle les parties contractantes s'engagent à soumettre à la Cour tous les différends juridiques relevant du droit international qui s'élèveraient entre elles)? Dans une telle requête, contestera-t-il toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001 ?

6. Soutiendra-t-il la société Flughafen AG, Swiss et d'autres acteurs suisses dans les procédures pendantes ou futures devant les tribunaux allemands ayant pour objet la contestation des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne ?

7. Est-il en pourparlers ou a-t-il entamé des négociations avec l'Allemagne au sujet des interdictions de vol ? Si oui, quel est le contenu de ces discussions ?

7.1 Acceptation de toutes les restrictions ?

7.2 Acceptation partielle des restrictions ?

Si 7.1 et 7.2 ne conviennent pas :

7.3 L'accord germano-autrichien sur l'aéroport de Salzbourg servira-t-il de modèle ?

7.4 Si 7.3 ne convient pas : le Conseil fédéral a-t-il proposé de revenir provisoirement à ce qui avait été convenu en 1984 tant qu'aucune nouvelle réglementation définitive n'aura été fixée ?

7.5 A-t-il envisagé un calendrier pour les négociations à venir ? Dans l'affirmative, lequel ?

Begründung

Le 20 septembre 2001, l'accord aérien germano-suisse concernant la surveillance du trafic aérien par la Confédération suisse sur le territoire allemand et les conséquences de l'exploitation de l'aéroport de Zurich pour le territoire de la République fédérale d'Allemagne (accord aérien) a été paraphé ; il a été signé par des représentants des deux États le 18 octobre 2001.

Le 8 mars 2002, le Conseil fédéral a adopté le message relatif à l'accord précité et l'a transmis aux chambres pour approbation. Le Conseil national n'est pas entré en matière, et le Conseil des États a rejeté l'accord le 18 mars 2003, comme le recommandait la commission chargée de l'examen préalable du dossier. La ratification a donc échoué.

Les autorités allemandes ont intégré les dispositions de l'accord provisoirement appliquées dans la 213e ordonnance d'exécution des règles du transport aérien et ont encore renforcé les interdictions de vol en guise de réaction à la non-ratification de l'accord.

On se demande actuellement si, après le rejet de l'accord, le Conseil fédéral a exploité toutes les possibilités d'intervention contre les interdictions décrétées par notre voisin. Selon les propos et les communiqués dont nous avons eu connaissance jusqu'à présent, il y a lieu d'en douter. Au lieu d'exposer et d'exploiter les mécanismes internationaux de règlement des différends, le Conseil fédéral, ou plus précisément le DETEC (p. ex. communiqué de presse du 3 juin 2003), a jusqu'à présent :

- avancé surtout des arguments généraux d'ordre "moral" (c'est la faute de l'aéroport et de Zurich si ...., l'Allemagne a toujours dit que ....);

- réfléchi de manière défensive à la façon dont les interdictions de vol pouvaient être concrétisées (il faut poursuivre les discussions PSIA, il faut instaurer une procédure d'approche par le sud), préférant ainsi prendre position dans le litige interne sur la répartition des nuisances sonores plutôt que de défendre de façon offensive les intérêts de la Suisse face à l'étranger ;

- présenté l'accord germano-suisse comme une solution idéale, que le Parlement avait "malheureusement" rejetée.

En outre, en vertu de certains communiqués du DETEC, il n'est pas exclu que la requête préparée par le Conseil fédéral à l'intention de la Commission européenne se contente d'aborder la question du renforcement des interdictions de vol décrétées après le rejet de l'accord et qu'elle n'attaque pas l'ordonnance allemande édictée avant que l'accord rejeté ne soit appliqué.

En plus, sans justifier cette décision, le Conseil fédéral a déjà exclu la possibilité de faire appel au Conseil de l'OACI. Or, c'est justement pour cette démarche qu'il pourrait invoquer la pratique en vigueur depuis des décennies au plan international ! Il y a donc lieu de craindre que le Conseil fédéral renonce totalement à clarifier, à tous les niveaux et par tous les moyens disponibles, les questions juridiques en suspens depuis le rejet de l'accord et qu'il aggrave ainsi les chances, pour notre pays, de bénéficier des mécanismes internationaux de règlement des conflits.

Par sa politique attentiste à l'égard de l'Allemagne, le Conseil fédéral a jusqu'à présent signalé que la Suisse se dépêchait de mettre en oeuvre les interdictions de vol dans l'espace proche de la frontière germano-suisse. Pour l'aéroport de Zurich également, la sécurité en matière de planification s'en trouve gravement compromise. De plus, une adaptation aux interdictions de vol allemandes met en péril la société Flughafen AG sur le plan financier (versement d'indemnités atteignant des milliards de francs, etc.) et au niveau de l'exploitation.

Par cette politique, le Conseil fédéral donne aussi un signal erroné à d'autres pays voisins. Comme on le sait, la Suisse n'a que des aéroports proches des frontières et est tributaire du respect et de l'application des accords internationaux (Convention de Chicago, accord sur le transit, accords avec l'UE).

Ce n'est que si toutes les mesures juridiques ont été prises que l'Allemagne sera de nouveau prête à négocier. Seuls les accords internationaux déjà conclus, à savoir le règlement CEE no 2408/92, la directive UE 2002/30 du 26 mars 2002 que l'Allemagne doit mettre en oeuvre d'ici septembre 2003 ainsi que l'accord concernant l'aéroport de Salzbourg peuvent indiquer la voie pour de nouvelles négociations. (A cause de cette nouvelle directive, l'Allemagne aura probablement hâte de mettre en vigueur toutes les restrictions avant la date de mise en oeuvre, c'est-à-dire de parvenir à un accord aussi défavorable que possible avec la Suisse avant septembre 2003.)

Stellungnahme des Bundesrates

Introduction

Le 22 mai 2000, date à laquelle elle a résilié la réglementation de 1984 au 31 mai 2001, l'Allemagne a fait part de son intention de prendre des mesures unilatérales dès cette dernière date, en édictant à cet effet une ordonnance qui prévoyait une limitation à 80 000 du nombre des vols d'approche par le nord ainsi qu'une interdiction de survoler son territoire les week-ends et entre 21 heures et 7 heures les jours ouvrables. L'ordonnance devait être mise vigueur en deux étapes, dans les douze mois. Par la suite, la Suisse et l'Allemagne ont conclu un accord international (Accord entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d'une partie du territoire allemand par la Confédération suisse et aux effets de l'exploitation de l'aéroport de Zurich sur le territoire de la République fédérale d'Allemagne). Il prévoyait une limitation à 100 000 du nombre des approches au-dessus du territoire du sud de l'Allemagne et une interdiction de le survoler pendant la nuit entre 22 heures et 6 heures les jours ouvrables et entre 20 heures et 9 heures les week-ends. De plus, la Suisse obtenait un délai transitoire de 41 mois pour le mettre en vigueur. Après l'échec de cet accord devant le Parlement, le 18 mars 2003, la République fédérale d'Allemagne a immédiatement pris des mesures unilatérales particulièrement restrictives, dont l'extension de la période d'interdiction de vol à 21 heures le soir et à 7 heures le matin. En outre, les hauteurs minimales de vol applicables durant la nuit et les week-ends au-dessus du territoire du sud de l'Allemagne ont été relevées. Quant à la clause dérogatoire, elle a été renforcée à partir du 10 juillet. Alors que la prolongation de la durée de repos nocturne, la nouvelle réglementation des vols durant le week-end et les nouvelles hauteurs de vol n'étaient pas sans poser problèmes, mais restaient tout de même gérables, le renforcement du régime des dérogations menaçait clairement l'existence de Swiss et de l'aéroport. À partir du 10 juillet 2003, de nombreux vols auraient dû être annulés si cette mesure était entrée en vigueur.

Selon le Conseil fédéral, les restrictions imposées par l'Allemagne portaient atteinte de manière disproportionnée au trafic aérien à destination et en provenance de l'aéroport de Zurich et, par conséquent, violent l'Accord bilatéral sur le transport aérien (ATA). C'est pourquoi, le 10 juin 2003, il a déposé une plainte auprès de la Commission européenne contre l'ordonnance allemande réglant le survol du sud de l'Allemagne. Afin d'éviter que des dommages graves et irréparables puissent en résulter, la Suisse a également demandé à la Commission européenne de prendre des mesures provisoires.

Le 26 juin 2003, le ministre allemand des transports et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger ont ainsi adopté une déclaration commune, en vertu de laquelle l'Allemagne renonçait à renforcer le régime des dérogations, la Suisse avait la possibilité de poursuivre l'introduction des procédures d'atterrissage par le sud à partir du 30 octobre 2003, selon un calendrier précis, et s'attelait progressivement à l'amélioration des procédures d'approche (p. ex. l'installation d'un système d'atterrissage aux instruments ILS).

Ladite déclaration réserve clairement l'issue des procédures juridiques en cours devant l'UE et à Mannheim. Ainsi, tout a été mis en oeuvre pour garantir qu'indépendamment du contenu de la déclaration, l'ordonnance d'exécution allemande, notamment ses répercussions sur Unique, Swiss et la population, fassent l'objet d'une évaluation juridique exhaustive par les instances précitées.

1. Par décision du 25 mars 2003, le Conseil fédéral avait déjà jugé inopportun de contester devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) les mesures allemandes prises unilatéralement ; en effet, cette organisation est un organe politique dont on ne saurait attendre qu'il se prononce rapidement. Au contraire, l'OACI aurait plutôt transmis le dossier à la Suisse et à la République fédérale allemande afin que les deux pays négocient une solution. Le Conseil de l'OACI n'a jamais rendu de jugement sur des litiges concernant des droits de transit. En effet, il ne s'est pas prononcé dans les deux seuls différends qui ont été portés devant l'OACI jusqu'à présent, à savoir le cas de l'Inde contre le Pakistan et celui de l'Angleterre contre l'Espagne (conflit de Gibraltar).

Concernant la situation juridique, des interrogations d'envergure subsistent.

Dans sa décision du 26 janvier 2003, le tribunal administratif de Mannheim a considéré que les droits de transit reconnus par la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) et par l'Accord du 7 décembre 1944 relatif au transit des services aériens internationaux (RS 0.748.111.2) n'étaient pas concernés. Les avis juridiques émis jusqu'à présent à ce sujet divergent. Des experts mondialement reconnus doutent que le droit aérien international puisse apporter une réponse.

Aussi longtemps que d'autres procédures sont en cours, il serait inopportun de solliciter l'OACI ; en effet, dans l'attente de sa décision, les différents tribunaux appelés à statuer pourraient, le cas échéant, suspendre les procédures. En outre, la procédure de règlement des différends de l'OACI ne prévoit rien en ce qui concerne les mesures préventives à prendre pour la durée de la procédure.

Pour le moment, on ne peut toutefois pas encore se prononcer sur l'utilité d'un éventuel recours à la procédure de règlement des différends de l'OACI en cas de décision défavorable pour la Suisse.

2. Dans la plainte déposée le 10 juin 2003, le Conseil fédéral a contesté tous les règlements allemands interdisant ou entravant les procédures d'atterrissage et de décollage impliquant le survol du territoire allemand et concernant l'aéroport de Zurich. Pour ce faire, la Suisse s'est référée au règlement CEE 2408/92 et a invoqué le fait que les droits qui lui sont accordés en vertu de l'Accord sur le transport aérien s'en trouveraient restreints. Le 5 décembre 2003, la Commission européenne a communiqué à la Suisse que sa plainte était rejetée. L'ordonnance allemande restait donc applicable. Le Conseil fédéral a alors décidé de porter l'affaire devant la Cour européenne de justice. Il contestera probablement tous les règlements allemands.

3. Après l'intervention devant la Commission européenne, il était inutile de porter une autre plainte fondée sur la restriction d'accès au marché, dans le but d'inciter cette même commission à ouvrir une procédure pour manquement aux obligations découlant du traité CE. A vrai dire, il ne fallait même pas penser que la Commission européenne lancerait une telle procédure, étant donné que le règlement CEE 2408/92 concernant l'accès aux liaisons communautaires prévoit une procédure spéciale, que la Suisse a d'ailleurs suivie.

4. Le Conseil fédéral a examiné la possibilité d'une éventuelle procédure auprès du Comité mixte. Le Comité mixte comprend des représentants des parties contractantes, et il se prononce à l'unanimité. La Communauté européenne y est représentée par la Commission, elle-même secondée par des représentants des États membres. Le Conseil de l'UE arrête la position communautaire sur proposition de la Commission et à majorité qualifiée. Il apparaît peu probable que l'Allemagne soit mise en minorité au sein du Conseil. Dès lors, le Conseil fédéral a jugé préférable de déposer une plainte auprès de la Commission européenne.

5. La Convention européenne du 29 avril 1957 pour le règlement pacifique des différends (RS 0.193.231) n'entre pas en ligne de compte, puisqu'en vertu de l'art. 28, al. 1, ses dispositions ne s'appliquent pas aux différends que les parties conviendraient de soumettre à une autre procédure de règlement pacifique. Dans le cas présent, ce sont les dispositions de l'accord CH-UE sur le transport aérien et celles de la procédure de règlement des différends de l'OACI qui priment.

6. Dans les limites de ses moyens et pour autant que cela se justifie, le Conseil fédéral assiste aussi Swiss et Unique dans les procédures engagées devant les tribunaux allemands. Cependant, il n'estime pas opportun que la Confédération intervienne elle-même à ce niveau, ceci pour deux raisons : d'une part, il est douteux que la Confédération soit légitimée à agir en l'occurrence, de l'autre, la Commission européenne risquerait de ne pas entrer en matière sur la plainte si la Confédération défend déjà ses intérêts devant les tribunaux allemands. En outre, une plainte suisse devant les tribunaux allemands restreindrait plus les possibilités de négocier que le dépôt d'une plainte à Bruxelles. Dès lors, la répartition des tâches arrêtée avec l'accord de tous les intéressés - la Confédération dépose une plainte à Bruxelles, et les entreprises intentent une action à Mannheim, les deux interventions étant étroitement concertées - est apparue comme étant la solution la mieux appropriée.

7. La question des effets des nouvelles mesures allemandes ayant été écartée à la faveur de la déclaration ministérielle du 26 juin 2003, les efforts portent désormais essentiellement sur celle de la délégation du contrôle de l'espace aérien du sud de l'Allemagne. La Suisse est certes toujours intéressée à obtenir un assouplissement des mesures allemandes et à éviter un renforcement de celles en vigueur. À l'heure actuelle, rien ne laisse supposer que l'Allemagne soit disposée à négocier sur ce sujet. À l'avenir, elle n'aura que peu d'intérêts à vouloir entamer de nouvelles négociations, à moins que la situation vienne à se détendre et que la confiance soit rétablie dans le sud de l'Allemagne.

Le République fédérale allemande a toujours considéré que le cas de l'aéroport de Salzbourg n'était pas comparable à celui de Zurich, car les conditions locales sont différentes. Contrairement à l'aéroport intercontinental de Zurich, celui de Salzbourg est un aéroport régional pour lequel l'utilisation de l'espace aérien allemand est inévitable, étant donné que la seule piste dont il dispose se termine peu avant la frontière austro-allemande. L'Allemagne n'envisage pas pour le moment de revenir - même temporairement - sur l'accord de 1984. Depuis la non-ratification de l'accord aérien, elle a plus d'une fois indiqué que, pour elle, seule entrait en ligne de compte une solution qui lui serait plus favorable sur les points essentiels que celle dudit accord. Il serait donc inopportun de lui proposer de telles solutions.

Réponse du Conseil fédéral.