Wortlaut

Le programme d'allègement prévoit une réduction du budget affecté à la protection contre les dangers naturels. Par conséquent, nous posons au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Quelles sont les mesures prises par lui pour garantir la protection de la population des régions de montagne contre les dangers naturels malgré le programme d'allègement ?

2. Sait-il quels ouvrages de protection et quelles mesures de sécurité devront disparaître à cause du programme d'allègement ?

3. Sait-il quels ouvrages de protection et quelles mesures de sécurité devront être différés à cause du programme d'allègement ?

4. Quelles conséquences pourraient avoir sur la population les réductions prévues dans les domaines de la sylviculture et de la protection contre les inondations et les avalanches ?

5. Quelles conséquences pourraient avoir sur le tourisme et l'économie les réductions prévues dans les domaines de la sylviculture et de la protection contre les inondations et les avalanches ?

6. Qui est civilement responsable si la suppression ou l'ajournement d'ouvrages de protection et de mesures de sécurité conduisent à des catastrophes naturelles et à des dommages ?

7. Quels sont les systèmes d'alerte, en Suisse, qui permettent d'identifier suffisamment tôt les dangers naturels liés au climat ?

8. Le Conseil fédéral considère-t-il ces systèmes d'alerte comme suffisants, même en tablant sur une augmentation des dangers naturels liés au climat au cours des prochaines années ?

9. A-t-il consulté les cantons au sujet des mesures d'économie prises en relation avec les dangers naturels ?

Begründung

Le changement climatique qui se dessine actuellement laisse à penser que les événements météorologiques extrêmes devraient être plus fréquents au cours des années à venir. Pourtant, le programme d'allègement prévoit des coupes dans les budgets de la sylviculture et de la protection contre les inondations et les avalanches. Depuis quelques mois, les cantons de montagne expriment leur inquiétude au sujet des conséquences de ce programme sur la sécurité de la population des régions de montagne. En raison de la canicule de cet été, les experts pensent qu'on pourrait assister localement, dès cet automne, à de violentes tempêtes avec de fortes précipitations. Des glissements de terrain importants et des coulées de boue, comme on en a connu au cours des dernières années à Poschiavo et à Münster (1987), à Brigue (1993) et à Gondo (2000), ne sont pas exclus. Une question essentielle se pose : qui est civilement responsable des dommages éventuels si les cantons ne peuvent pas mettre en oeuvre ou entretenir dans les règles les ouvrages de protection et les mesures de sécurité nécessaires ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Proposé par le Conseil fédéral et débattu pour l'essentiel lors de la dernière session d'automne des Chambres fédérales, le programme d'allègement 2003, qui vise à assainir les finances fédérales, touche tous les domaines d'activité de la Confédération. En ce qui concerne la protection contre les événements naturels, les Chambres fédérales ont décidé de procéder aux coupes suivantes par rapport au plan financier prévu pour 2006 : 12 millions de francs dans le domaine de la forêt protectrice et des ouvrages paravalanches, 5 millions de francs dans la protection contre les crues et 5 millions de francs dans la protection des routes par des galeries et des tunnels.

Pour que la population reste protégée au mieux contre les dangers naturels, en particulier dans les régions de montagne, le Conseil fédéral est en train d'examiner une série de mesures dans le cadre de ses compétences et de ses moyens financiers. Elles visent, d'une part, à renforcer le dépistage précoce des dangers naturels en déployant des instruments adéquats et, d'autre part, à minimiser les risques résiduels en favorisant une "gestion intégrée des risques". Les mesures prévues obéissent au principe voulant qu'on réalise en priorité les projets les plus efficaces au plan financier. Cependant, d'importants travaux d'entretien sur des ouvrages de protection échappent à cet ordre de priorité. Il importe que leur réalisation reste assurée à l'avenir, selon la stratégie sécuritaire élaborée par Planat (Plate-forme nationale "Dangers naturels") sur mandat du Conseil fédéral.

2./3. La planification et la mise en oeuvre des projets de protection contre les dangers naturels sont du ressort des cantons. Il leur appartient donc d'adapter les projets aux fluctuations de la situation financière. La Confédération n'a pas connaissance des projets qui ne peuvent plus être réalisés ou qui doivent être différés. Dans ce contexte, il faut constater qu'il n'y a rien d'extraordinaire à ce que l'on doive repousser des projets. Même en l'absence de coupe budgétaire, les événements naturels requièrent régulièrement une adaptation des priorités à la situation.

4. La stratégie du Conseil fédéral en matière de protection contre les dangers naturels vise en premier lieu à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre ce type de dangers. C'est pourquoi les économies doivent être conçues de manière à ne pas entraver les efforts entrepris pour assurer la sécurité des localités et des voies de communication importantes. Les mesures prévues par le Conseil fédéral en ce qui concerne la protection contre les dangers naturels permettent de minimiser l'impact du programme d'allègement sur la sécurité de la population (cf. réponse à la question 1).

5. Comme la mise en pratique des économies prévues dans le domaine des dangers naturels devrait consister en premier lieu à renoncer à certains projets, il n'est pas exclu qu'on assiste à une augmentation des risques d'importants dommages imputables aux événements naturels. Une recrudescence de ce genre de dommages pourrait pénaliser temporairement certaines régions au plan touristique.

6. En principe, il appartient aux particuliers de protéger eux-mêmes et leurs biens contre les dangers naturels, et d'agir en conséquence. Si quelqu'un subit un préjudice imputable à un événement naturel, il doit supporter lui-même les dommages, à moins d'être assuré contre ce genre de sinistre, par exemple dans le cadre d'une assurance contre les éléments naturels qui couvre les dommages aux bâtiments.

Quant à la collectivité, sa tâche consiste à délimiter les zones gravement menacées et à édicter des prescriptions d'utilisation du sol. Elle doit en outre prendre les mesures nécessaires pour confiner le risque résiduel dans des limites économiquement défendables. Dans les zones habitées où des personnes et des biens d'une valeur notable peuvent être touchés, le degré de sécurité visé est plus élevé que dans les régions agricoles et forestières. La conception des mesures à prendre et le délai de réalisation peuvent varier fortement, car les moyens publics, limités, doivent être engagés selon un ordre de priorité et en respectant les principes de l'efficacité des coûts et de la proportionnalité. Les pouvoirs publics n'ont pas les moyens de réduire simultanément tous les risques dus aux phénomènes naturels.

On peut aussi invoquer une responsabilité des collectivités de droit public concernées (la Confédération, les cantons, les communes). Malgré la multiplicité des dispositions légales en vigueur (loi sur la responsabilité (RS 170.32) et lois à ce sujet promulguées par les cantons sur la base de l'art. 61 CO), il faut partir du principe que l'État ne répond qu'exceptionnellement de dommages occasionnés par des événements naturels s'il n'a pas érigé d'ouvrages de protection ni pris d'autres mesures de sécurité. Dans les faits, une telle responsabilité ne peut être invoquée que si l'absence de ces mesures est contraire au droit. Mais cet argument est recevable seulement si l'État était tenu d'agir en la matière. S'agissant des événements naturels, l'État n'est tenu d'agir que s'ils sont prévisibles. Or, ils sont manifestement imprévisibles dans la plupart des cas. De plus, si l'État dispose d'une certaine marge d'appréciation, seules la mauvaise appréciation et la transgression du pouvoir d'appréciation constituent une atteinte au droit. En ce qui concerne les événements naturels, l'État dispose nécessairement d'une marge d'appréciation pour élaborer les mesures de protection qu'il conviendra de mettre en oeuvre, ne serait-ce que parce qu'il doit inévitablement fixer des priorités en regard des moyens financiers dont il dispose. En conséquence, il faut considérer que la responsabilité de l'État ne peut être invoquée que dans les cas où les mesures de protection omises auraient répondu à un besoin incontestable et où leur mise en oeuvre aurait été économiquement supportable en regard du risque à prévenir.

En ce qui concerne l'entretien des ouvrages de protection et la sécurisation des voies de communication contre les événements naturels, l'État, s'il est propriétaire d'une telle installation, doit en outre veiller à ce qu'elle ne souffre d'aucune lacune susceptible d'occasionner des dommages ou d'augmenter leur ampleur si l'ouvrage est fortement sollicité.

Ce sont les conditions spécifiques aux cas particuliers qui sont déterminantes lorsqu'il s'agit d'établir la "responsabilité pour des bâtiments et autres ouvrages" (art. 58 CO). Il faut notamment relever qu'il doit exister un lien de causalité adéquate entre les lacunes de l'ouvrage et les dommages dus à l'événement naturel.

On ajoutera au sujet de la disposition évoquée plus haut que la jurisprudence actuelle fait référence au critère de proportionnalité entre les mesures visant à écarter le danger et les coûts qui en résultent pour la collectivité de droit public concernée : lorsqu'une collectivité de droit public est propriétaire d'une installation, on ne saurait exiger d'elle que des mesures de prévention supportables au plan économique.

7. En tant qu'Office fédéral de météorologie et de climatologie, MétéoSuisse est chargée de diffuser des avis en cas de phénomènes météorologiques dangereux. Lorsqu'il faut s'attendre à des intempéries, les services régionaux d'alerte et de prévision de Genève, Locarno-Monti et Zurich donnent l'alerte pour attirer l'attention des autorités cantonales et des organismes d'intervention suffisamment à l'avance. Ces avis sont transmis par le système de communication Vulpus de la Confédération et des cantons, qui est capable de fonctionner en cas d'urgence.

En ce qui concerne les avalanches, l'alerte est donnée en recourant au Système intercantonal d'alerte et d'information en cas de crise. Mis au point par l'Institut fédéral pour l'étude de la neige et des avalanches, sur mandat de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et des cantons de montagne, ce système a largement fait ses preuves en situation de crise. Les lacunes actuelles devraient être comblées au cours des prochaines années.

Dans le domaine hydrologique, l'Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) exploite de vastes réseaux de mesure et offre gratuitement à un large public des données, des analyses et des prévisions sur Internet. L'OFEG exploite en outre des stations d'alarme contre les crues qui transmettent automatiquement les informations nécessaires aux centrales d'alarme régionales lorsque le niveau d'eau dépasse une certaine cote. Grâce à elles, les décideurs au plan cantonal peuvent prendre les mesures de prévention qui s'imposent dans les meilleurs délais.

Une collaboration étroite règne entre les services d'alerte des trois institutions fédérales concernées. Elle permet d'évaluer en commun la situation sur le front des dangers et d'harmoniser les prévisions et les avis d'alerte.

8. Les procédures d'alerte contre les intempéries qui présentent un caractère dangereux ont été déterminées ces dernières années d'entente avec les autorités cantonales appelées à assurer, le cas échéant, les interventions. Les contacts réguliers et directs entre MétéoSuisse et les autorités cantonales garantissent que ces procédures puissent être adaptées constamment et rapidement à l'évolution des exigences.

Le procédé d'alerte contre les crues basé sur des stations automatiques de mesure et d'alarme fonctionnera toujours en cas de recrudescence des hautes eaux. Il faudrait toutefois étendre et adapter les systèmes si le danger occasionné par les crues devait augmenter considérablement.

Le système suisse d'alerte contre les avalanches atteint un niveau très élevé. Notre pays est à la pointe en comparaison internationale. Suite aux expériences faites lors des avalanches de l'hiver 1999, la Confédération, les cantons, les communes, les propriétaires d'ouvrages et les exploitants d'installations ont procédé aux améliorations nécessaires au plan de l'organisation. Au cours des prochaines années et décennies, il y aura lieu de poursuivre le développement des systèmes d'alerte contre les phénomènes dangereux tels que crues, laves torrentielles, coulées de boue et glissements de terrain, dans le cadre des possibilités légales et financières, afin de les amener au même niveau que les systèmes d'alerte contre les intempéries et les avalanches.

9. Le programme d'allègement budgétaire 2003 a été mis en consultation le 2 juin 2003. Les consultations par voie de conférence, auxquelles des représentants des cantons, des partis et des associations ont été conviés, ont eu lieu depuis lors.

Réponse du Conseil fédéral.