Wortlaut

Pour que les modifications de la loi sur l'asile (LAsi) et de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) proposées par le Conseil fédéral dans le cadre du programme d'allègement budgétaire 2003 puissent véritablement produire le résultat escompté, elles devront être complétées par des conditions-cadres et des mesures appropriées. Sans mesures d'accompagnement, on ne produira pas à long terme l'effet dissuasif qu'on veut exercer sur les requérants d'asile potentiels, et on peut craindre au contraire que l'attractivité de la Suisse comme pays de destination n'en sorte renforcée.

Le Conseil fédéral est-il prêt à :

1. fixer de manière contraignante pour toute la Suisse la forme et le montant de l'aide à accorder aux personnes en situation de détresse dont la demande d'asile aura fait l'objet d'une décision légale de non-entrée en matière ?

2. imposer à la Confédération le devoir de soutenir les cantons dans l'application des décisions de renvoi, aussi bien pour les cas relevant de la LAsi que pour ceux qui relèvent de la LSEE ?

3. garantir que le statut de l'admission provisoire puisse également être accordé aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision légale de non-entrée en matière, lorsque l'exécution du renvoi est impossible ?

4. créer un statut spécial pour les personnes qui s'opposent durablement à l'exécution de leur renvoi, statut prévoyant la possibilité d'assigner à ces personnes un lieu de résidence ou d'hébergement précis ?

5. permettre aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision légale de non-entrée en matière de recourir elles aussi aux services de conseil en vue du retour ?

6. faire passer à un an au minimum la durée maximale de la détention en vue d'un refoulement ?

7. définir le séjour illégal en Suisse comme un état de fait objectif justifiant la détention en vue du refoulement ?

8. garantir qu'aucune décision en matière d'asile (non-entrée en matière ou décisions quant au fond) ne soit prise avant que l'identité et l'origine de la personne requérant l'asile ne soient établis ou, le cas échéant, à veiller à ce que les éclaircissements correspondants ainsi que l'acquisition de documents de voyage soient possibles et entrepris pendant la procédure de première instance déjà ?

9. exclure du champ d'application de la LAMal, de la LAVS et de la LAI les personnes relevant du droit sur l'asile et les personnes séjournant illégalement en Suisse ?

Begründung

1. La demande d'une réglementation unifiée de l'aide dans des situations de détresse résulte d'abord du fait que la portée de l'article 12 de la constitution n'a pas encore été évaluée juridiquement. Il serait particulièrement imprudent de s'adonner à des expériences dans le domaine de l'asile, point sensible de la politique intérieure, et de se lancer dans des territoires juridiquement incertains. À cela s'ajoute qu'il est illusoire de croire que les 26 cantons vont réviser leur droit de l'aide sociale dans le même délai et, de plus, en adoptant les mêmes dispositions matérielles. Les inévitables disparités de l'aide sociale ou de l'aide en cas de détresse, s'ajoutant à l'attrait des agglomérations urbaines, encourageront les migrations intérieures des personnes concernées, au risque de compromettre la solidarité intercantonale dans le domaine de l'asile.

2. La demande d'imposer à la Confédération le devoir de soutenir l'application de toutes les décisions de renvoi, qu'elles se fondent sur la LAsi ou sur la LSEE, se justifie comme suit : la crédibilité de la politique de l'asile et des étrangers exige qu'il soit possible de contraindre les personnes qui se sont vu refuser l'autorisation de séjour à l'issue d'une procédure irréprochable dans un État de droit à quitter le pays. Comme les relations internationales jouent dans ce domaine un rôle de plus en plus important (accords de rapatriement, etc.) et comme la politique de l'asile et des étrangers ainsi que la législation correspondante relèvent en dernier ressort de la compétence de la Confédération, il est logique que cette dernière s'engage aussi dans le domaine de l'application et qu'elle ne se contente pas de déléguer cette tâche aux cantons. Un tel engagement est d'ailleurs dans l'intérêt de la Confédération, car plus on verra augmenter le nombre de personnes séjournant illégalement en Suisse en raison d'une application peu rigoureuse des décisions, plus se renforcera la pression exercée sur la Confédération pour qu'elle adopte une solution laxiste et collective pour les illégaux.

3. L'admission provisoire est un instrument destiné aux cas où le renvoi ne peut être exécuté. Lorsque l'application de la décision s'avère impossible, il est inacceptable que l'admission provisoire soit refusée sous prétexte que l'étranger concerné peut parfaitement quitter la Suisse de manière autonome.

4. Le chiffre 3 justifie la demande de créer une base légale permettant aux cantons d'assigner un lieu de séjour ou d'hébergement précis aux personnes qui s'opposent à l'application de la décision de renvoi. Pour les requérants d'asile dont le comportement rend impossible l'application de la décision de renvoi prise légalement à leur encontre, l'admission provisoire - conçue dans un but humanitaire - n'est pas le statut qui convient. Pour de telles personnes, il faut créer un statut qui rende aussi désagréable que possible le prolongement de leur séjour en Suisse. C'est ainsi qu'un tel statut doit permettre de restreindre la liberté de mouvement de ces personnes à tel point qu'elle se limite au territoire d'une commune ou d'une localité de résidence, ce qui signalerait clairement aux migrants potentiels que - contrairement à ce qui se passe aujourd'hui - un comportement non coopératif et réfractaire ne mène pas au but et qu'il n'est pas récompensé par une admission à titre "humanitaire", voire par une autorisation de séjour débouchant sur une présence permanente en Suisse.

5. L'exigence selon laquelle les personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière doivent pouvoir accéder aux services de conseil en vue du retour se justifie par le fait qu'il faut également offrir à ces personnes la possibilité d'un retour volontaire, éventuellement assorti d'un soutien, dans leur pays. Il convient d'épuiser tous les moyens disponibles pour amener le retour des personnes concernées dans leur État de provenance ou d'origine. L'alternative "clandestinité ou expulsion" n'y suffit pas.

6. Les cantons doivent de plus en plus faire face à des personnes sur lesquelles une détention de neuf mois, sous un régime en fait assez confortable, ne produit aucun effet et qui se refusent à toute collaboration en matière d'établissement de leur identité et de leur origine ou d'acquisition de documents de leur pays. Il faut d'ailleurs signaler qu'aux Pays-Bas, dont le modèle a inspiré les projets du Conseil fédéral pour la révision de la LAsi et de la LSEE dans le cadre du programme d'allègement 2003, la détention de six mois en vue d'un refoulement peut être renouvelée un nombre indéterminé de fois.

7. La demande d'inclure le séjour illégal en Suisse au nombre des motifs de détention résulte de ce que le modèle néerlandais doit être repris aussi intégralement que possible, si tant est qu'il doive l'être. Son succès ne repose pas seulement sur le fait que les personnes dont la demande d'asile ne fait pas l'objet d'une entrée en matière ne bénéficient plus d'aucune aide sociale, mais encore sur le fait que les personnes qui ne quittent pas volontairement le pays y sont contraintes par des moyens policiers et que l'objectif de les renvoyer dans leur pays de départ ou d'origine est poursuivi dans toute sa rigueur.

8. Un autre facteur du succès du modèle néerlandais réside dans la recherche, pendant la procédure d'asile déjà, d'éclaircissements ciblés portant sur l'identité, la provenance et la nationalité, en vue d'une éventuelle expulsion. Cette démarche facilite l'application ultérieure des décisions. Aujourd'hui, les autorités fédérales prennent leur décision relative aux demandes d'asile sans connaître avec certitude l'identité et la provenance du requérant. Ces éclaircissements ne sont actuellement obtenus que dans le cadre de l'application des décisions et il apparaît alors très souvent que l'identité fournie pour la procédure d'asile et la décision consécutive n'a rien à voir avec la réalité, ce qui complique l'application de la décision et entraîne des séjours prolongés, même après l'entrée en force d'une décision négative. Il doit être explicitement permis, et même prescrit, d'établir l'identité et la provenance d'un requérant pendant la procédure de première instance déjà et de ne pas repousser cet éclaircissement jusqu'au moment de la décision de dernière instance. La constitution de documents de voyage peut et doit en outre commencer dès la décision de première instance et non après l'entrée en force de la conclusion de la procédure (de recours) seulement. Par conséquent, l'établissement de l'identité doit être une condition préalable à toute décision. Ainsi, les mandats d'application ne seront plus confiés aux cantons avant que l'identité et la provenance de la personne concernée n'aient été établies.

9. Les requérants d'asile doivent être exclus de l'AVS, de l'AI et de la LAMal pendant toute la durée de la procédure, de même que les personnes séjournant illégalement en Suisse. Les projets de révision de la LAVS et de la LAMal vont dans le bon sens, mais ne vont pas assez loin. Ce n'est que lorsqu'un requérant aura obtenu le droit rester de façon permanente en Suisse qu'il pourra bénéficier de ces assurances.

Stellungnahme des Bundesrates

Observation préliminaire

Le programme d'allègement du budget de la Confédération pour 2003 est actuellement en examen au Parlement. Ce dernier a donc le pouvoir de prendre des mesures légales supplémentaires correspondant, par exemple, aux revendications 1, 4, 6 et 9 de l'auteur de l'interpellation.

1. Selon la répartition des tâches en matière d'asile entre les cantons et la Confédération, celle-ci a la compétence d'octroyer l'asile, alors que ceux-là prennent à leur charge l'assistance sociale. La Confédération acquitte auprès des cantons les dépenses leur incombant de manière forfaitaire. L'introduction des mesures d'allègement dans le domaine de l'asile, proposée par le Conseil fédéral, ne modifiera en rien cette répartition des tâches. Par principe, il n'appartient pas à la Confédération de s'ingérer dans le domaine de compétence des cantons et d'énoncer en matière d'aide sociale des prescriptions à leur attention. On relèvera par ailleurs qu'un groupe de travail, placé sous la conduite de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales, élabore actuellement, à l'attention des cantons, des recommandations sur l'aménagement et les limites de l'aide en cas de détresse à accorder aux personnes tombant sous le coup d'une décision de non-entrée en matière. Ces recommandations visent à éviter les disparités dans l'aide sociale et à réduire ainsi les potentialités du tourisme social.

2. Cette revendication est déjà satisfaite : en vertu de l'article 22a de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE), le Département fédéral de justice et police assiste les cantons chargés d'exécuter le renvoi ou l'expulsion d'étrangers, notamment dans l'obtention des documents de voyage et dans l'organisation des voyages de retour. Cette assistance s'étend aussi bien aux cas relevant du droit sur l'asile que du droit des étrangers.

3. Cette revendication est déjà satisfaite : lors de tout rejet, qu'il s'agisse d'une décision matérielle ou formelle, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) examine de par la loi si le renvoi de la personne concernée est licite, exigible ou possible (art. 14a LSEE). Si l'un de ces trois critères n'est pas rempli, la personne concernée bénéficie de l'admission provisoire.

4. Si la personne étrangère déboutée définitivement ne quitte pas le pays comme cela lui est enjoint, l'autorité cantonale compétente est tenue de veiller à l'exécution du renvoi, au besoin sous la contrainte. La détention en vue du refoulement est une mesure qui a été introduite pour garantir cette démarche. Dans le cadre du programme d'allègement budgétaire 2003, le Conseil fédéral a en outre élargi cet instrument et proposé l'introduction de deux nouveaux motifs de détention en vue du refoulement (cf. réponse à la question 7). En revanche, la création d'un statut spécial de résidence qui serait applicable aux personnes n'accomplissant pas leur obligation de quitter la Suisse et, par voie de conséquence, y séjournant clandestinement, est inutile. Elle ne se justifierait que si les personnes concernées se voyaient accorder de nouveaux droits ou imposer de nouvelles obligations. Or elles sont déjà soumises à l'obligation de quitter la Suisse. Un nouveau statut irait par ailleurs à l'encontre de l'objectif visé, à savoir l'accomplissement de l'obligation pour la personne concernée de quitter le pays.

A noter de surcroît que le droit en vigueur (art. 13e LSEE) prévoit déjà la possibilité d'enjoindre à une personne étrangère sans autorisation de séjour ou d'établissement qui troublerait ou menacerait la sécurité et l'ordre publics de ne pas quitter un lieu d'assignation ou de ne pas pénétrer dans une zone d'exclusion.

5. L'aide au retour, qui englobe aussi l'octroi de conseils en vue du retour, s'adresse aux requérants d'asile qui collaborent lors de la procédure d'asile et qui ont l'intention de quitter la Suisse de leur propre chef avant l'expiration du délai de départ. En revanche, elle n'est pas destinée à ceux qui enfreignent leur obligation de coopérer durant la procédure d'asile ou qui se servent de cette institution qu'est l'asile à d'autres fins que pour obtenir protection. Aussi, le Conseil fédéral a-t-il exclu de toute forme d'aide au retour les personnes dont la procédure d'asile s'est soldée par une décision de non-entrée en matière.

Pourtant, le programme d'allègement budgétaire 2003 prévoit, dans la mesure du possible, d'exécuter le renvoi, en cas de décision de non-entrée en matière, depuis les centres d'enregistrement. En cas contraire, un canton sera chargé d'exécuter le renvoi et remboursé de ses frais par l'octroi d'une somme forfaitaire pour chaque renvoi effectué. De plus, toutes les personnes sous le coup d'une décision de non-entrée en matière peuvent bénéficier des conseils et du soutien de l'organisation pour planifier et organiser leur retour.

6. Conformément à l'article 13b LSEE, la détention en vue du refoulement peut durer neuf mois au maximum. En cas de détention préalable en phase préparatoire de trois mois, selon l'article 13a LSEE, la durée totale de la détention s'élève donc à un maximum de douze mois. À la suite d'une enquête menée par l'ODR auprès des autorités cantonales compétentes, il est ressorti ce qui suit en matière de durée de la détention : entre 1995 et 2000, la détention en vue du refoulement a été ordonnée annuellement dans 5500 à 7000 cas. La durée moyenne de la détention a été inférieure à 23 jours. Il s'est avéré nécessaire de prolonger la détention au-delà de trois mois dans seulement 5 à 10 % des cas. Seules 38 personnes ont dû être remises en liberté après écoulement de la durée de détention maximale de neuf mois. La détention en vue du refoulement se pratique maintenant depuis plusieurs années. Or le Conseil fédéral estime, compte tenu de l'expérience acquise, qu'une augmentation de trois mois de la durée maximale de détention n'apporterait pas d'améliorations significatives. En effet, pour les personnes prêtes à rester en détention pendant neuf mois, une prolongation de trois mois ne devrait pas changer grand-chose.

7. Le programme d'allègement budgétaire 2003 se fonde, dans le domaine de l'asile et des étrangers, sur le départ volontaire des personnes ayant fait l'objet d'une décision définitive de non-entrée en matière. A défaut de s'y résoudre, elles séjournent clandestinement en Suisse. Afin de permettre aux cantons d'agir en conséquence en pareils cas, le Conseil fédéral prévoit, dans son programme d'allègement, un nouveau motif de détention en vue du refoulement, qui permettrait à l'autorité cantonale compétente de détenir une personne étrangère si une décision de non-entrée en matière est due à un comportement abusif (art. 13b al. 1er let d du projet de la LSEE). Sont réputés actes abusifs la communication d'une fausse identité, la rétention de documents de voyage sans motifs valables, la violation de l'obligation de collaborer et le dépôt ultérieur abusif d'une demande d'asile. Par ailleurs, la détention en vue du refoulement pourra être ordonnée si un requérant d'asile astreint à quitter le pays ne participe pas activement aux préparatifs de son départ, et notamment à l'obtention des documents de voyage (art. 13b al. 1er let. c du projet de la LSEE).

S'agissant des étrangers ne relevant pas du domaine de l'asile qui séjournent clandestinement en Suisse, on retiendra ce qui suit : si la personne concernée dispose de documents de voyages valables, le refoulement immédiat est possible. En cas contraire, et si elle ne coopère pas à leur obtention, la proposition de modification de la LSEE mentionnée ci-devant donnera la possibilité d'ordonner la détention en vue du refoulement.

La revendication de l'auteur de l'interpellation est donc satisfaite.

8. L'ODR attache une grande importance à l'établissement, dans les meilleurs délais, de l'identité et de la nationalité des personnes requérant l'asile. Il ne cesse de renforcer ses efforts en la matière, notamment par l'entremise de son service spécialisé Lingua (analyses de la provenance compte tenu de la langue parlée et des connaissances géographiques). Celui-ci livre des expertises scientifiques visant à établir l'identité des requérants qui se sont avérées très efficaces. De plus, le Conseil fédéral propose, à l'occasion de la modification de la loi sur l'asile, de pouvoir s'atteler à l'obtention des documents de voyage nécessaires, et donc à l'établissement de l'identité et de la nationalité, dès qu'a été rendue en première instance une décision de non-entrée en matière ou qu'a été ordonnée la détention en vue du refoulement (art. 97 al. 2 du projet de la loi sur l'asile). L'auteur de l'interpellation préconise de ne rendre la décision de première instance qu'une fois connues l'identité et la nationalité de la personne requérant l'asile. Or cela reviendrait à donner un signal inapproprié. D'une part, les intéressés seraient encore moins disposés à remettre leurs papiers d'identité. De l'autre, les autorités de l'asile, liées par les dispositions légales, n'auraient quasiment plus la possibilité d'intervenir dans l'aménagement de la procédure de première instance. Les procédures s'allongeraient considérablement, ce qui se répercuterait inévitablement sur les coûts engendrés. Qui plus est, certaines non-entrées en matière reposent précisément sur le fait que l'identité de la personne concernée n'est pas connue (p. ex.: fausse identité ou rétention des documents de voyage sans motifs valables).

De nos jours, tant les autorités, les milieux politiques que l'opinion publique conviennent de la nécessité fondamentale de mettre la priorité sur des procédures d'asile rapides, mais aussi irréprochables au regard du droit : aussi bien la personne requérant l'asile que la collectivité ont intérêt à savoir au plus vite si l'asile en Suisse est accordé ou non. La modification, prévue dans le programme d'allègement budgétaire 2003, qui préconise de ne plus octroyer d'aide sociale aux personnes sous le coup d'une décision définitive de non-entrée en matière et de leur enjoindre de quitter immédiatement le pays, implique, elle aussi, une procédure rapide.

On observera à titre de conclusion que les autorités de l'asile accordent, par souci de célérité des procédures, l'attention suffisante à l'établissement aussi rapide que possible tant de l'identité que de la nationalité des requérants et que, par ailleurs, la modification de la loi sur l'asile prévoit une obtention précoce des documents nécessaires, dans le sens suggéré par l'auteur de l'interpellation. Ainsi, le Conseil fédéral rejette-t-il la consigne impérative visant à n'autoriser les décisions en matière d'asile que lorsque sont établies l'identité et la nationalité des requérants, car il la considère impraticable et contre-productive.

9. Il convient de remarquer d'emblée qu'en excluant des assurances sociales tous les requérants d'asile et tous les clandestins, on ne diminue pas sensiblement l'attrait de la Suisse en tant que pays de destination. De surcroît, cela nécessiterait des modifications de loi et remettrait en question les engagements de droit international qu'a pris la Suisse. Plus concrètement, l'avis du Conseil fédéral est le suivant :

Selon la loi sur l'assurance-maladie, l'obligation de contracter une assurance-maladie est liée au principe du domicile. En tant que personnes ayant un domicile civil en Suisse, les requérants d'asile sont donc assujettis à l'assurance-maladie obligatoire. Même les étrangers séjournant illégalement en Suisse et ayant un domicile au sens des dispositions du Code civil suisse sont soumis à cette obligation. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le lieu légal d'habitation n'est pas déterminé par la possession d'une autorisation de séjour ou d'établissement délivré par la police des étrangers.

Il faudrait donc modifier le droit des assurances sociales pour pouvoir exclure systématiquement les requérants d'asile et les étrangers clandestins du champ d'application de l'assurance-maladie obligatoire. Quoi qu'il en soit, nos engagements de droit international nous imposent d'assurer une prise en charge sanitaire suffisante pour les cas urgents. La mise sur pied d'un système de santé parallèle créerait des structures redondantes qui se solderaient non pas par des économies, mais bien plutôt par une élévation des coûts de la santé. Par ailleurs, le Conseil fédéral est d'avis qu'en excluant systématiquement de l'assurance-maladie obligatoire les personnes sans droit de séjour confirmé, il serait porté atteinte au principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Il importe de mettre à la disposition de toutes les personnes habitant la Suisse - indépendamment de leur origine ou de leur statut de résidence - les mêmes soins médicaux que réclame toute maladie. Dans le cadre des révisions partielles actuellement en cours de la loi sur l'asile et de la loi sur l'assurance-maladie, de nouvelles solutions intègrent notamment les particularités, tant du point de vue actuariel qu'en ce qui concerne l'état de santé et la durée du séjour, qui distinguent des autres assurés les personnes relevant du droit sur l'asile. Les solutions proposées prennent en compte les intérêts des personnes concernées, des assureurs-maladie, des cantons et de la Confédération. Leur application est administrativement simple.

De même, des traités internationaux ne permettent pas non plus d'exclure systématiquement de l'AVS et de l'AI les requérants d'asile et les étrangers clandestins. Ils garantissent, en particulier aux citoyens des États contractants, les mêmes droits qu'aux ressortissants suisses en matière d'AVS/AI. De surcroît, une telle exclusion porterait atteinte à la règle de l'assujettissement général aux assurances des personnes domiciliées et exerçant une activité lucrative en Suisse, atteinte que le principe de l'égalité de traitement ne saurait tolérer. Surtout, le revenu des requérants d'asile autorisés à travailler serait, contrairement à celui de toutes les autres personnes exerçant une activité lucrative, exonéré des cotisations aux assurances sociales.

Finalement, les revendications de l'auteur de l'interpellation ont déjà été largement incorporées dans la modification de la loi sur l'asile et de la LAVS, actuellement en cours. La nouvelle réglementation prévoit de suspendre la perception des cotisations de l'AVS et de l'AI, lorsque les personnes relevant du droit sur l'asile n'exercent pas d'activité lucrative. En cas de réalisation d'un risque couvert par l'assurance ou de régularisation de la situation de la personne concernée vivant en Suisse, la suspension est levée et les cotisations sont prélevées rétroactivement, dans les limites de la prescription. On évite ainsi la charge que représentent la saisie des données et le prélèvement des cotisations, s'agissant de personnes qui n'exercent pas d'activité lucrative, tout en maintenant leur couverture d'assurance. Cela correspond finalement aux attentes des cantons en cas de réalisation du risque d'assurance ou de régularisation définitive du séjour.

Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral est d'avis qu'il convient de rejeter la revendication tendant à exclure systématiquement du champ d'application des assurances sociales les requérants d'asile et les étrangers qui séjournent illégalement en Suisse.

Réponse du Conseil fédéral.