Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre à l'Assemblée fédérale après-coup pour approbation l'"Operative Working Arrangement" entre les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des États-Unis d'Amérique, signé le 4 septembre 2002.

Begründung

Selon l'art. 116, al. 2, de la constitution, l'Assemblée fédérale approuve les traités internationaux, à l'exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international. L'article 47b LREC concrétise ce principe constitutionnel et énumère les critères d'après lesquels la compétence pour l'approbation des traités est confiée au Conseil fédéral. Selon l'alinéa 3, le Conseil fédéral peut conclure seul des traités internationaux de portée mineure. Cette disposition a trait à des traités définis en fonction du degré d'importance de leur contenu. De tels traités doivent s'adresser en premier lieu aux autorités, régler des questions administratives ou techniques et ne pas entraîner de dépenses importantes (art. 47b LREC al. 3 let. d). En outre, selon une pratique établie, ils doivent s'insérer dans le contexte de la politique intérieure et extérieure, et être politiquement incontestés.

Sur la base du rapport annuel portant sur tous les traités conclus par le Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale examine la pratique de ce dernier. Lors de cet examen, elle a la possibilité de demander après coup au Conseil fédéral, au moyen d'une motion, de lui soumettre un traité donné selon la procédure ordinaire si elle s'estime compétente pour son approbation.

L'"Operative Working Arrangement" concerne les rapports de la Suisse avec les États-Unis dans le domaine très sensible de la lutte contre le terrorisme après les attentats du 11 septembre 2001. Il touche à des aspects tels que les droits civiques, la protection des données, la surveillance d'Internet, l'entraide judiciaire ainsi que la réciprocité et l'égalité des droits dans les relations de la Suisse avec une grande puissance. Cet accord revêt ainsi une grande importance d'un point de vue de politique intérieure aussi bien qu'extérieure et ne peut pas être qualifié de traité technique ou administratif de portée mineure. La coopération très poussée qu'il prévoit entre les parties signataires ne saurait être regardée comme politiquement incontestée. Du point de vue de la transparence et de la publicité que mérite un tel objet, un débat parlementaire dans le cadre de la procédure ordinaire d'approbation apparaît dès lors nécessaire.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La Commission de politique extérieure du Conseil national (ci-après : la commission) ne conteste pas la compétence du Conseil fédéral de conclure des traités internationaux de portée mineure selon l'article 7a de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA ; RS 172.010), la portée des traités étant définie "en fonction du degré d'importance de leur contenu". Citant l'art. 47b, al. 3, let. d, LREC (actuellement art. 7a al. 2 let. d LOGA), la commission déclare que les traités internationaux de portée mineure doivent régler des questions administratives ou techniques, ne pas entraîner des dépenses importantes et être politiquement incontestés. À son avis, l'"Operative Working Arrangement" (ci-après : OWA) irait au-delà en touchant "les droits civiques, la protection des données, la surveillance d'Internet, l'entraide judiciaire, la réciprocité et l'égalité des droits"; "du point de vue de la transparence et de la publicité que mérite un tel objet", il devrait nécessairement être soumis à l'approbation du Parlement.

2. La compétence du Conseil fédéral de conclure l'OWA selon la procédure simplifiée n'est pas fondée sur la disposition de la lettre d, mais sur celle de la lettre b de l'art. 7a, al. 2, LOGA : l'OWA sert à l'exécution d'un traité antérieur approuvé par l'Assemblée fédérale. En effet, il prévoit de renforcer l'échange d'informations entre les parties conformément au Traité du 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (ci-après : TEJUS ; RS 0.351.933.6) et de constituer des groupes de travail formés d'officiers d'enquête de chaque pays. Il s'inscrit dans le cadre des articles 1 et 6 TEJUS qui prescrivent aux parties de s'accorder l'entraide judiciaire lors d'enquêtes et de procédures judiciaires relatives à des infractions dont la répression tombe sous la juridiction des États parties. Il facilite l'échange d'informations, de documents, de moyens de preuve et la coopération entre membres de la police judiciaire, au sens de l'art. 5, al. 4, de la loi fédérale du 7 octobre 1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération (LOC ; RS 360) et de l'article 75a de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP ; RS 351.1). Il s'agit d'un document de travail de nature opérationnelle qui règle les modalités de coopération dans un cas concret. Même s'il est de durée indéterminée, il prendra fin en tout cas au terme des recherches de la police judiciaire concernant les attaques du 11 septembre 2001 à New-York, à Washington D.C. et en Pennsylvanie. Une enquête de police judiciaire prend fin soit par la transmission du dossier à l'Office fédéral des juges d'instruction en vue de l'ouverture d'une instruction préparatoire (art. 108 de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale, PPF ; RS 312.0), soit par la décision de suspendre les recherches (art. 106 al. 1 PPF). Il est à ce jour difficile de déterminer à quelles dates les différentes enquêtes menées par le Ministère public de la Confédération en relation avec ces attaques prendront fin.

3. L'OWA ne sort pas du cadre défini par le TEJUS, ce qui est formellement rappelé à son art. II, let. a, : "Formal legal assistance will be granted in the most efficient way in accordance with the treaty between Switzerland and the United States of America on mutual legal assistance in criminal matter of May 25, 1973." En outre, son art. III, let. h, prescrit le respect, par chaque membre de la police judiciaire, des lois du pays hôte, soit notamment en Suisse de l'EIMP, de la LOC et de la PPF.

Le TEJUS ne mentionne pas expressément le principe de la réciprocité ni son corollaire, celui de l'égalité des droits, car le principe de la réciprocité est un principe général du droit des gens et les traités d'entraide judiciaire tels que le TEJUS n'accordent la coopération que si l'État requérant assure la réciprocité. Au reste, ce principe est rappelé à l'article 8 EIMP. Le traitement des données personnelles est régi, pour les procédures pénales pendantes, par la PPF (art. 29, 102), et les droits importants du citoyen sont aussi protégés. Ainsi, une personne ne peut pas être contrainte de témoigner ou de produire des pièces, des dossiers ou des moyens de preuve lorsque le droit de l'un des États contractants lui permet de refuser de le faire (art. 10 al. 1 TEJUS); des mesures de protection du domaine secret sont prévues (art. 10 al. 2, et 15 TEJUS).

L'OWA ne touche donc pas les droits civiques et d'autres droits dans une mesure incompatible avec le droit applicable en Suisse. Il ne fait que rappeler des règles essentielles de procédure d'entraide, voire préciser des points de détail.

4. Par ailleurs, "la transparence et la publicité" que mériterait l'OWA, au dire de la commission, n'impose pas au Conseil fédéral de soumettre les traités bagatelles à l'approbation du Parlement. La publication de la conclusion de ces traités dans le rapport que le Conseil fédéral remet chaque année à l'Assemblée fédérale en vertu de l'art. 48a, al. 2, LOGA assure précisément cette transparence.

5. Dans le but de lutter de façon rapide et efficace contre la criminalité organisée et le terrorisme, la pratique a conduit les États à abaisser le niveau hiérarchique où se prennent les décisions en matière d'entraide judiciaire. Ainsi, l'accord entre la Suisse et l'Italie complétant la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ), signé à Rome le 10 septembre 1998 et entré en vigueur le 1er juillet 2003, donne la possibilité aux autorités judiciaires de travailler conjointement au sein de groupes communs d'enquête (RS 0.351.945.41, art. XXI). Le Deuxième Protocole additionnel à la CEEJ va dans la même direction : il vise en particulier l'audition par vidéoconférence ou par conférence téléphonique, la transmission spontanée d'informations, la restitution des produits de l'infraction, l'observation transfrontalière, la livraison surveillée, l'investigation secrète et les équipes communes d'enquête (FF 2003 2873). L'OWA répond au même genre d'exigences pratiques.

6. En conclusion, les accords de portée mineure qui servent à l'exécution de traités antérieurs, approuvés par l'Assemblée fédérale, peuvent être conclus par le Conseil fédéral en vertu de l'art. 7a, al. 2, let. b, LOGA. L'OWA satisfait à cette exigence, car il règle, pour une procédure d'enquête déterminée, les modalités de l'entraide définie dans le TEJUS. Il ne doit donc pas être soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.