Wortlaut

Le 28 septembre, l'Italie a connu une panne de courant généralisée. Par la suite, l'Italie et la France ont aussi accusé la Suisse d'en être responsable. Selon les enquêtes réalisées jusqu'à présent, la Suisse est effectivement impliquée. Après que deux grandes lignes de transit à travers la Suisse - celles du Lukmanier et du San Bernardino - furent tombées en panne, ce fut le black-out en Italie. Dans son rapport d'enquête, l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) estime que c'est le volume excessif des flux d'électricité transportés vers l'Italie qui est responsable de cette panne. Ces flux excessifs ne compromettent pas seulement l'approvisionnement en électricité des pays voisins, mais aussi celui de la Suisse. La panne du 28 septembre a d'ailleurs aussi provoqué des perturbations en Valais, au Tessin et dans les Grisons. De nouvelles questions se posent donc au sujet de la sécurité de l'approvisionnement, mais aussi de la fonction de surveillance exercée par l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF).

1. Des demandes d'indemnisation peuvent-elles être adressées à la Suisse en tant qu'État suite à la panne de courant du 28 septembre ? Les exploitants sont-ils les seuls responsables des dommages éventuels ?

2. Les exploitants privés ont-ils correctement entretenu le réseau électrique suisse, notamment le réseau de transit ? Comment le Conseil fédéral juge-t-il l'état du réseau suisse ? Des investissements s'imposent-ils pour le rénover ?

3. Qui finance l'IFICF ?

4. Pourquoi les contrôles effectués par l'IFICF sont-ils mal documentés selon l'expertise Binder ? Y a-t-il des prescriptions régissant la fonction de surveillance et la manière de documenter l'activité de surveillance ? L'IFICF a-t-elle violé des prescriptions ?

5. Le Conseil fédéral sait-il que l'IFICF a délégué des travaux de contrôle périodique à des tiers (Electrosuisse), ce qui est inadmissible selon l'expertise Binder. Qu'est-ce que cela signifie concrètement ?

6. Le Conseil fédéral sait-il si l'IFICF a émis des critiques ces dernières années après avoir contrôlé des installations ? A-t-elle fait remarquer que la distance entre les arbres et les lignes électriques était insuffisante ? Combien de contrôles annuels l'IFICF effectue-t-elle auprès des compagnies d'électricité ?

7. En vertu de quels documents et témoignages concrets les experts sont-ils parvenus à la conclusion, dans l'expertise Binder, que l'IFICF s'était acquittée, dans les faits, de son devoir de surveillance des lignes du Lukmanier et du San Bernardino ?

8. Une panne de courant telle qu'elle s'est produite en Italie le 28 septembre est-elle aussi possible en Suisse ? Les mesures de sécurité prises jusqu'à présent sont-elles suffisantes ? Comment le Conseil fédéral juge-t-il la manière dont les compagnies suisses d'électricité gèrent la sécurité au lendemain des incidents du 28 septembre ? Est-il nécessaire d'intervenir ?

9. La sécurité de l'approvisionnement en Suisse est-elle aujourd'hui garantie quoi qu'il arrive ?

10. Dans son rapport d'enquête sur la panne de courant survenue en Italie, l'OFEN a indiqué que, depuis longtemps, il y avait un écart entre les flux de charge effectifs transitant à travers la Suisse en direction de l'Italie et les flux de charge de référence. Pourquoi l'OFEN n'a-t-il jusqu'à présent jamais rendu publics ces problèmes ? Le Conseil fédéral en était-il informé ?

11. Combien coûtent les enquêtes sur la panne du 28 septembre ? Qui payera les dépenses de la Confédération ?

12. En vertu de quelles recommandations le DETEC et l'OFEN ont-ils d'abord voulu édicter une loi selon la procédure d'urgence ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il ne faut pas s'attendre à ce que des demandes d'indemnisation soient adressées à la Confédération suite à la panne de courant du 28 septembre. En effet, l'exploitation des réseaux est placée sous la responsabilité exclusive des exploitants (art. 20 al. 1 LIE). La Confédération ne répond pas des dommages éventuels causés par les infrastructures ou l'exploitation d'un réseau électrique. La responsabilité de l'État aurait pu éventuellement être engagée si un fonctionnaire ou toute personne chargéesdirectement de tâches de droit public par la Confédération avait dans l'exercice de ses fonctions causé un dommage sans droit à un tiers (art. 3 al. 1 de la loi sur la responsabilité ; RS 170.32), ce qui n'est en l'espèce pas le cas.

2. En vertu du droit actuel, il appartient au secteur de l'électricité de réaliser les investissements dans la remise en état et l'entretien des réseaux de transport et de distribution. L'entretien du réseau de transport fait l'objet d'une surveillance de la part de l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF). L'IFIFC indique ainsi dans son rapport du 12 novembre 2003 sur la panne de courant que les lignes et tronçons étaient bien entretenus et se trouvaient dans un bon état. Le rapport précise en outre que les contrôles internes des entreprises électriques, en particulier la vérification de la distance séparant les arbres des lignes à haute tension, sont exécutés conformément aux prescriptions et à la pratique usuelle. L'IFICF estime que l'état général du réseau de transport est bon. L'organisme préconise cependant aux exploitants des lignes de procéder à un examen plus approfondi des flux de puissance sur certaines lignes. Il s'agit notamment d'inspecter aux endroits critiques les flèches qui se forment sous l'effet d'une élévation de la température des conducteurs. L'OFEN se charge, pour sa part, d'examiner si les bases pour le calcul de la flèche maximale d'une ligne sont encore valides. Les propriétaires d'entreprise remettent continuellement en état, tronçon par tronçon, leurs lignes. Le tronçon de ligne qui s'est rompu le 28 septembre 2003 fait actuellement l'objet d'une procédure d'approbation des plans portant sur des travaux de rénovation. Ceux-ci sont problématiques puisque les requérants envisagent de déplacer les pylônes et de les surélever.

3. L'IFICF finance ses activités en prélevant des émoluments conformément à l'ordonnance du 7 décembre 1992 sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort (RS 734.24). Le DETEC exerce, pour sa part, un contrôle financier.

4. L'expertise du cabinet d'avocats Binder du 10 novembre 2003 se prononce sur la surveillance que l'IFICF exerce sur les exploitants des réseaux à très haute tension (220 et 380 kilovolts). Les auteurs de l'expertise indiquent que les prescriptions légales relatives à la surveillance d'installations à courant fort déjà construites et ayant reçu l'approbation sont rudimentaires. Les entreprises d'approvisionnement exploitent, sur le principe, leurs installations sous leur propre responsabilité et les contrôlent elles-mêmes. Les inspecteurs de l'IFICF acquièrent une vue d'ensemble de l'état des installations des niveaux de tensions compris entre 220 et 380 kilovolts dans le cadre des divers contacts réguliers qu'ils entretiennent avec les exploitants de réseaux à très haute tension, ce qui leur permet, selon les auteurs de l'expertise, de porter un jugement dans le cadre des devoirs de surveillance qui incombent à l'IFICF. L'IFICF n'a enfreint aucune prescription légale et exercé son activité de surveillance dans les limites de ses directives internes. Actuellement, seules les anomalies sont explicitement consignées dans les rapports de contrôle de l'IFICF portant sur les réseaux électriques à très haute tension. Il s'ensuit que tout ce qui ne fait l'objet d'une remarque est considéré comme étant en ordre. Ces rapports superficiels ne répondent toutefois plus aux exigences actuelles. C'est pourquoi l'IFICF a édicté une directive interne fin décembre 2003 pour garantir que les opérations de contrôle menées aboutissent à des documents aisément vérifiables.

5. La collaboration entre l'IFICF et Electrosuisse (anciennement : Association suisse des électriciens, ASE) était depuis la naissance de l'IFICF, il y a plus de cent ans, la pièce maîtresse de la surveillance étatique des installations électriques. Ce dispositif permettait d'exploiter le savoir disponible sans avoir à créer un organisme fédéral supplémentaire. Or, les problèmes - notamment les risques de conflit d'intérêts - que pose une organisation exerçant à la fois des tâches relevant de la puissance publique (IFICF) et des activités commerciales (Electrosuisse), sont connus. Aussi plusieurs mesures ont été prises depuis 1998 afin de garantir une meilleure séparation entre les activités de l'IFICF et d'Electrosuisse.

Le cabinet d'avocats Binder fonde ses critiques sur le fait que la délégation à une organisation professionnelle privée des tâches de contrôle de l'IFICF ne repose sur aucune base légale. En conséquence, l'IFICF prendra d'ici au 30 septembre 2004 les dispositions nécessaires en matière d'organisation et de personnel afin qu'elle puisse assumer toutes les tâches relevant de la puissance publique. Le DETEC examine par ailleurs l'éventualité d'apporter d'autres adaptations dans le cadre de l'élaboration de la loi fédérale sur le contrôle de la sécurité technique.

6. Le mandat légal de l'IFICF relatif au contrôle de l'exploitation et de l'entretien des installations électriques est de nature générale et consiste en une surveillance. À ce titre, l'IFICF veille à ce que les exploitants procèdent aux contrôles prescrits et réagissent de manière adéquate aux faits constatés. Les rapports et expertises établis dans le cadre de la panne de courant en Italie montrent que les contrôles internes et surtout ce qu'on appelle les "contrôles bois" (contrôle des distances verticales entre les arbres et les conducteurs nus des lignes aériennes à haute tension) ont été effectués conformément aux prescriptions et à la pratique usuelle. S'agissant des exploitants de lignes à très haute tension (220 et 380 kilovolts), l'IFICF exerce en règle générale une surveillance annuelle, tandis que les exploitants de ligne à niveau de tension moins élevé sont surveillés au moins tous les cinq ou dix ans, selon la taille des installations. Les périodes de contrôle peuvent aussi être plus brèves en fonction de leur état.

7. La liste des documents dont disposait le cabinet d'avocats Binder pour réaliser son expertise figure au chiffre II B (p. 6ss.).

8.-10./12. La forte interconnexion du réseau de transport, le nombre élevé de lignes transfrontalières, un bilan énergétique pour l'instant largement équilibré et des centrales à accumulation rapidement opérationnelles sont autant d'éléments qui garantissent à la Suisse une sécurité d'approvisionnement élevée, à défaut d'être absolue. Garantir la livraison de courant en tout temps et en tout lieux est d'ailleurs techniquement impossible et irait à l'encontre de toute logique économique. Quoiqu'il en soit, la probabilité que tout le territoire Suisse soit privé de courant durant plusieurs heures est très faible.

La loi sur l'approvisionnement du pays (RS 531) règle en principe les situations de pénurie de courte ou moyenne durée auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Dans le cas qui nous concerne, la panne de courant n'a entraîné aucune situation de pénurie dans notre pays, quand bien même les entreprises électriques établies en Suisse étaient impliquées, sur le plan de l'exploitation, dans la panne de courant survenue en Italie le 28 septembre 2003. Si cette dernière avait eu des effets néfastes pour la Suisse, des mesures selon la loi sur l'approvisionnement du pays auraient dû être prises.

Ces dernières années, les lignes de transit ont dû faire face à des situations critiques. Cette évolution est principalement due au fait que les flux physiques de courant, en particulier ceux empruntant le réseau suisse à destination de l'Italie, excèdent nettement les volumes de courant convenus par contrat. Or, les exploitants de réseaux suisses ne peuvent à eux seuls modifier cet état de fait. C'est pourquoi le rapport sur la panne de courant survenu en Italie, publié par l'OFEN le 25 novembre 2003, recommande la mise en place de règles contraignantes pour tous les partenaires commerciaux et les exploitants de réseaux. Celles-ci devraient éliminer le conflit entre les activités commerciales et les contraintes physiques et établir des règles claires en ce qui concerne les responsabilités et les activités de communication en cas de panne.

L'OFEN était au fait de ces problèmes avant la panne de courant qui a frappé l'Italie. Mais en raison du rejet de la loi sur le marché de l'électricité, la Confédération ne dispose pas des bases légales qui l'autoriseraient à ordonner des mesures dans ce domaine ou à conclure des accords contraignants avec les régulateurs et autorités étrangers. Pour surmonter ce handicap, le DETEC a décidé qu'il fallait adopter une solution transitoire et soumettre au plus vite les nouvelles bases légales nécessaires à cet effet au Conseil fédéral et au Parlement. Cette solution transitoire, qui doit entrer en force à la mi-2005, consiste en substance à créer une société d'exploitation du réseau de transport indépendante sur le plan juridique ainsi qu'une autorité de régulation. La Suisse est, par conséquent, disposée à offrir sa collaboration au sein de la nouvelle instance réunissant les régulateurs européens des marchés du gaz et de l'électricité, en vue de la mise en oeuvre du nouveau règlement européen 1228/2003 concernant les échanges de courant transfrontaliers. La Suisse demande également à être associée à partir de 2004 aux décisions prises dans le cadre de la procédure d'attribution des capacités de transport vers l'Italie, au même titre que les régulateurs français et italien.

Dans le cadre de la sécurité des réseaux internationaux, il est par conséquent urgent de prendre des mesures afin de mieux défendre les intérêts de la Suisse. Les bases légales nécessaires à cet effet devraient entrer en vigueur à la mi-2005 au plus tard. En l'état actuel des choses, le recours à la procédure d'urgence ne s'impose toutefois pas.

11. L'expertise du cabinet d'avocats Binder sur le rôle de l'IFICF ainsi que le recours par l'OFEN à un expert externe en tant que soutien technique ont coûté 66 000 francs. Les dépenses relatives au personnel de l'OFEN engagé dans la réalisation du rapport n'ont pas été comptabilisées. L'enquête de l'IFICF sur la panne a nécessité 200 heures de travail entièrement prises en charge par l'IFICF.

Réponse du Conseil fédéral.