Wortlaut

Me basant sur l'art. 160, al. 1er, de la constitution et l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante conçue en termes généraux :

La loi sur les banques doit être modifiée de sorte que les caisses d'épargne d'entreprise ne soient admises que si les dépôts sont assurés ou garantis, ou encore couverts par des valeurs de premier ordre.

Begründung

Lors de leur débâcle, Swissair et Swiss Dairy Food (SDF) ont entraîné dans leur chute leurs caisses d'épargne respectives. Lorsqu'une entreprise s'effondre avec sa caisse d'épargne, les employés ne perdent pas seulement leur emploi mais aussi leurs économies.

Pour leurs clients, les caisses d'épargne d'entreprise ont les mêmes fonctions qu'une banque, or elles n'ont pas le statut légal de banques. Cela signifie d'une part que ces caisses ne sont pas soumises à la surveillance prévue par le droit bancaire et d'autre part que les dépôts d'épargne ne sont pas assurés et qu'ils ne bénéficient d'aucun privilège en cas de faillite. La personne qui dépose de l'argent auprès d'une caisse d'épargne d'entreprise a le même statut que celle qui possède des obligations auprès de ladite entreprise.

Il était prévisible que certaines entreprises et leur caisse d'épargne allaient avoir des problèmes en cas de récession. Lors de la chute de Swissair, une grande banque est venue à la rescousse des épargnants. Ce ne fut pas le cas lors de l'effondrement de SDF, et les épargnants de la caisse d'épargne de cette entreprise pourront s'estimer heureux s'ils reçoivent ne serait-ce qu'une partie de leurs avoirs. Vu la situation économique, il faut s'attendre à ce que ce genre de cas se reproduise.

Les caisses d'épargne d'entreprise constituent "un double risque" pour les employés, comme le souligne Mme Spoerry, conseillère aux États, dans le développement de la recommandation 01.3674. Perdre en même temps et son emploi et ses économies est une véritable catastrophe sur le plan social. Comme une large frange de la population ne sait pas qu'il existe une différence entre les banques et les caisses d'épargne d'entreprise, c'est la confiance dans le système bancaire en général qui est ébranlée à chaque fois qu'une caisse d'épargne d'entreprise s'effondre.

Du point de vue matériel, tout le monde s'accorde à dire qu'il est nécessaire de prendre des mesures. Du point de vue formel toutefois, on peut se demander s'il y a lieu de procéder à des modifications législatives. L'art. 1er, al. 2, de la loi sur les banques prévoit d'une façon générale que les personnes physiques ou morales "ne peuvent accepter des dépôts du public à titre professionnel", mais que le Conseil fédéral "peut prévoir des exceptions si la protection des déposants est garantie". Or, l'ordonnance sur les banques prévoit comme exception, à l'art. 3a, al. 4, let. e, les caisses d'épargne d'entreprise. C'est donc le Conseil fédéral qui aurait la compétence de régler le problème. S'il se décidait à faire usage de cette compétence, il ne serait plus nécessaire de légiférer.

En raison de la délégation de compétence inscrite à l'art. 1er, al. 2, de la loi sur les banques, le Conseil fédéral aurait même l'obligation de procéder aux modifications nécessaires de l'ordonnance. Il ne peut ignorer en effet, au moins depuis l'effondrement de Swissair, que la protection des déposants auprès de caisses d'épargne d'entreprise n'est pas garantie. Dans sa réponse à la recommandation Spoerry 01.3674, qui a été transmise par le Conseil des États le 11 mars 2002, M. Villiger, conseiller fédéral, a déclaré entre autres que le problème n'était pas très complexe et qu'il espérait que les travaux aient déjà commencé, afin que le fer puisse être battu tant qu'il est encore chaud. Lors de l'heure des questions du 13 décembre 2002, M. Villiger n'a pas répondu à la question de savoir quand l'ordonnance serait modifiée (02.5203, question Widmer). Sur ce même point, la réponse du 7 mars 2003 à la question ordinaire Widmer 02.1154 précise uniquement qu'une expertise serait établie au cours du premier semestre 2003 et que le Conseil fédéral se prononcerait le plus rapidement possible lorsqu'il en aurait pris connaissance. Dans cette même réponse, il est dit par ailleurs que les mesures à prendre sont complexes, ce qui contredit les propos tenus par M. Villiger le 11 mars 2002. Vu la situation économique, le danger est bien réel de voir d'autres épargnants faire les frais de l'insolvabilité de nouvelles caisses d'épargne d'entreprise.

S'il existe une norme prévoyant une délégation de compétence et que le Conseil fédéral s'acquitte de ses obligations, en respectant notamment les conditions-cadres et en procédant en temps utile aux modifications normatives pertinentes, on ne peut pas dire qu'il y ait nécessité d'agir au niveau législatif. Par contre, le Parlement ne peut prétendre se dégager de toute responsabilité (en invoquant le fait qu'il a délégué au Conseil fédéral la compétence d'élaborer la réglementation pratique) si :

- le Conseil fédéral prend au niveau de l'ordonnance des mesures qui ne correspondent objectivement pas à ce que prévoit la norme de délégation (c'est en l'occurrence le cas, puisque la protection des déposants n'est pas garantie);

- le Conseil fédéral ne modifie pas l'ordonnance dans un délai qui permette d'éviter de nouveaux dommages.

Dans ces circonstances, il est indispensable de réexaminer la norme de délégation et les conditions-cadres liées à cette norme : en d'autres termes, il y a nécessité d'agir sur le plan législatif. Si, face à une menace de retrait ou de limitation de la norme de délégation, le Conseil fédéral se décide enfin à modifier l'ordonnance, il faudra s'en féliciter. Mais le Parlement n'aura, pour sa part, pris ses responsabilités que s'il prépare à temps les mesures visant à modifier la norme de délégation, pour le cas où le Conseil fédéral ne ferait rien. En ce sens, il y là nécessité d'agir sur le plan législatif.