Ausgangslage

La nouvelle Constitution fédérale (Cst.) de 1999 a adapté aux besoins de notre époque les compétences de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral en matière de politique extérieure et les a définies de manière plus claire que l'ancienne Cst. Aux termes de l'ancienne et de la nouvelle Cst., l'Assemblée fédérale est compétente en matière d'approbation de traités internationaux. Dans la pratique, toutefois, le Conseil fédéral s'appuyait sur le droit coutumier, sous l'ancienne Cst., pour conclure lui-même, c'est-à-dire sans approbation parlementaire, un grand nombre de traités internationaux. Conformément à la nouvelle Cst., cette compétence ne vaut que si elle est attribuée au Conseil fédéral par une loi ou par un traité international approuvé par l'Assemblée fédérale.

La sauvegarde d'intérêts essentiels de la Suisse exige parfois d'agir vite. Si une urgence particulière l'exigeait, le Conseil fédéral s'est jusqu'à présent appuyé sur le droit coutumier pour s'approprier la compétence d'appliquer à titre provisoire un traité devant être soumis à approbation. Jusqu'à présent, ni la nouvelle Cst. ni la législation d'exécution n'ont réglé cette question. Or, le cas concret de l'application à titre provisoire de l'accord aérien avec l'Allemagne, qui, ultérieurement, n'a pas été approuvé par le Parlement, a soulevé la question de savoir s'il existait un besoin d'action sur le plan de la législation.

Les conditions devant être remplies pour qu'un traité puisse être appliqué à titre provisoire doivent être définies, conformément à la pratique exercée jusqu'à présent, dans le nouvel art. 7b de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA): "sauvegarde d'intérêts essentiels de la Suisse et une urgence particulière".

L'absence de participation parlementaire en matière d'application à titre provisoire des traités internationaux peut, comme le montre l'exemple de l'accord aérien évoqué plus haut, entraîner de graves inconvénients : l'application à titre provisoire d'un traité international par le Conseil fédéral place le Parlement, lors de l'éventuelle approbation ultérieure du traité, devant une alternative peu satisfaisante, à savoir :

- soit il accepte les faits accomplis et, partant, il peut être amené à renoncer, contre son gré, à l'exercice de sa compétence,

- soit il supprime rapidement un droit qui a déjà été appliqué, ce qui peut entraîner des incertitudes sur le plan juridique et entacher la crédibilité de la Suisse en matière de politique extérieure.

Verhandlungen

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur le projet n'a pas été contestée. À l'origine, c'est-à-dire lorsqu'il avait adopté l'initiative, le Conseil des États voulait interdire au Conseil fédéral de faire entrer en vigueur les traités internationaux à titre provisoire. Le président de la Commission des institutions politiques, Franz Wicki (C, LU) a toutefois rappelé qu'il fallait parfois être en mesure d'agir rapidement pour sauvegarder des intérêts essentiels du pays. En tel cas, a-t-il souligné, l'application à titre provisoire d'un traité international par le Conseil fédéral était adéquate et nécessaire. Au nom de la majorité de la commission, il a donc proposé que le Conseil fédéral soit simplement tenu de consulter le Parlement : ainsi, le gouvernement conserverait la compétence de faire entrer en vigueur les traités internationaux avant leur ratification, pour autant que des intérêts essentiels de la Suisse soient en jeu et appellent une réponse immédiate ; cependant, cette application à titre provisoire prendrait fin au bout de six mois si, dans l'intervalle, le Conseil fédéral ne soumettait pas le traité au Parlement pour approbation. Une minorité de la commission emmenée par Erika Forster (RL, SG) a proposé que le Parlement puisse également se prononcer à l'application provisoire d'un traité. Cette idée a été accueillie plutôt fraîchement par la plupart des députés, parce que la procédure proposée laissait en suspens de nombreuses questions juridiques et politiques. Prenant acte de ces critiques, la minorité a retiré sa proposition. Par la suite, le chef du DFJP, Christoph Blocher, a plaidé sans succès pour le rejet de la procédure de consultation en matière de traités internationaux telle que proposée par la majorité de la commission : le conseil a en effet suivi l'avis de la majorité de la commission par 31 voix contre 0, avant d'approuver le projet au vote sur l'ensemble par 30 voix contre 1.

Au Conseil national, une minorité emmenée par Hans Fehr (V, ZH) a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet, arguant qu'il n'y avait aucune raison d'appliquer les traités internationaux à titre provisoire et que le projet constituait une hérésie institutionnelle. Rejetant ce point de vue, la majorité de la commission a proposé d'entrer en matière et d'adopter la version du Conseil des États. Par 116 voix contre 37, le Conseil national a décidé d'entrer en matière, puis, lors de la discussion par article, il s'est rallié en tous points à l'avis de la majorité de la commission, et donc à la version du Conseil des États. C'est en vain que le chef du DFJP a plaidé au nom du Conseil fédéral pour l'adoption d'une formule plus souple : le Conseil des États, et avec lui la majorité de la commission du Conseil national, voulait en effet que le Conseil fédéral ne puisse appliquer les traités internationaux à titre provisoire que si la situation était urgente et que des intérêts essentiels étaient en jeu, tandis qu'une minorité de la commission du Conseil national proposait que le Conseil fédéral puisse agir si une seule de ces conditions était réunie. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 110 voix contre 39.