Zusammenfassung

Message du 26 mai 2004 relatif à la loi fédérale sur le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen des trains à haute performance

Ausgangslage

Le 29 novembre 1998, le peuple et les cantons ont approuvé l'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics (AFTP). Cela étant, quatre grands projets ferroviaires ont été approuvés dans leurs grandes lignes - dont le " raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen des trains à haute performance " (raccordement aux lignes à grande vitesse : raccordement LGV). Selon le mandat constitutionnel, le raccordement sud ne fait pas partie du projet de raccordement LGV. Le projet de raccordement LGV vise à renforcer la position économique et touristique suisse au niveau international et interrégional, ainsi qu'à transférer sur le rail le trafic aérien et routier dans la mesure où le marché le permet. Voici le détail des objectifs poursuivis :

- réduire les temps de parcours entre la Suisse et les métropoles de Munich, Stuttgart, Paris et Lyon conformément aux objectifs des conventions bilatérales signées avec l'Allemagne et avec la France ;

- relier la Suisse orientale et occidentale au réseau du trafic voyageurs international ;

Selon l'AFTP, le raccordement LGV doit en premier lieu améliorer les liaisons internationales, alors que le trafic intérieur suisse doit être renforcé au moyen de RAIL 2000. Les conventions avec l'Allemagne et la France mentionnent notamment les temps de parcours visés pour les liaisons Zurich - Munich, Zurich - Stuttgart, Bâle - Paris, Lausanne et Berne - Arc jurassien - Paris, Genève - Paris et Genève - Lyon. C'est pourquoi le projet de raccordement LGV prévoit surtout des aménagements sur les corridors qui sont énumérés dans les conventions avec l'Allemagne et la France et qui ne font pas partie du projet RAIL 2000. Les mesures envisagées apportent des gains de temps importants pour le trafic voyageurs international, soit 10 à 30 minutes, voire une heure dans certains cas. Cela étant, le rail deviendra plus compétitif face à la route et au trafic aérien, d'autant plus que certains temps de parcours vers des centres européens importants seront inférieurs au seuil des 4 heures, intéressant pour les voyages d'un jour. Le volume global des investissements du raccordement aux LGV, conformément au projet FTP de 1998, est de 1300 millions de francs (prix de 2003, ce qui correspond à l'ordre de grandeur planifié - corrigé du renchérissement et de l'impôt sur le chiffre d'affaires - de 1,2 milliard selon le projet FTP). Vu la situation tendue des finances fédérales, nous avons l'intention de ne réaliser pour l'instant que la 1ère phase du raccordement LGV. Cela permettra de réaliser les projets les plus importants sur les cinq axes en direction de Paris, Stuttgart et Munich. À cet effet, le Conseil fédéral propose un crédit d'engagement de 665 millions de francs. Les mesures en Suisse indépendantes de la planification à long terme ainsi que les projets conclus bilatéralement et prêts à être réalisés en France voisine et en Allemagne seront mis en oeuvre au cours de cette décennie dans le cadre de la 1ère phase du raccordement LGV, qui comprend également une contribution de la Suisse à la ligne à grande vitesse Rhin - Rhône. La période principale de construction est budgétisée à 150 millions de francs par an. Les projets non encore prêts du côté français et les projets suisses qui nécessitent une coordination étroite avec la planification à long terme font partie de l'éventuelle deuxième phase du raccordement. Nous proposons de réévaluer ces projets dans le cadre d'un nouvel examen de tous les grands projets ferroviaires. Le projet ad hoc, qui comprendra également la 2e étape de RAIL 2000, les éléments reportés de la 2e phase de la NLFA 1 (notamment le tunnel de base du Zimmerberg et celui de l'Hirzel) ainsi que d'autres grands projets ferroviaires qui ne sont pas encore financés, sera probablement envoyé en consultation en 2007/2008. Il lancera la discussion sur le futur programme de construction ainsi que sur les bases juridiques nécessaires et sera harmonisé, tant pour le contenu que pour le calendrier, à la disponibilité des fonds FTP.

Verhandlungen

Invoquant des considérations budgétaires, le Conseil fédéral a voulu scinder le programme de 1,3 milliard de francs en deux volets : il a proposé qu'une première étape porte sur une somme de 665 millions de francs, tandis que les projets à réaliser lors d'une seconde phase seraient soumis à une nouvelle évaluation en 2007/2008. La Commission des transports et des télécommunications du Conseil national (CTT-N) a pour sa part proposé, par 19 voix contre 4, d'abandonner l'idée d'échelonner le programme, et d'approuver en bloc le crédit total de 1,3 milliard de francs ; à l'appui de cette démarche, elle a rappelé que le programme devait se réaliser en conformité avec la décision du souverain en 1998 qui, en votation populaire, avait donné son accord de principe au financement des projets d'infrastructure des transports publics (FTP). Dans cette optique, la CTT-N a proposé de compléter le programme du Conseil fédéral avec les projets mis en avant par les cantons (solution " des 18 cantons ") : le raccordement de l'aéroport de Bâle-Mulhouse (25 millions), la réfection des voies Bienne - Belfort (40 millions), Berne - Neuchâtel (100 millions), St-Margrethen - Sargans (70 millions) et St-Gall - Constance (60 millions), ainsi que le noeud ferroviaire de Lausanne (30 millions). S'ajoutaient à cette liste les projets que le Conseil fédéral voulait repousser à une seconde étape, à savoir le tronçon Winterthour - Zurich-Aéroport (100 millions) et d'autres améliorations du raccordement à l'ouest des noeuds de Lausanne (100 millions de francs) et de Genève (40 millions). Enfin, la commission a proposé d'augmenter les crédits destinés à la surveillance des projets et aux réserves.

Le Conseil national a rejeté à une nette majorité deux propositions de renvoi déposées par le groupe radical-libéral et le groupe UDC : ce renvoi aurait chargé la commission de réexaminer les projets et les mesures qui figuraient dans le projet FTP de 1998. Au nom de la majorité de la commission, Hansjürg Fehr (S, SH) a expliqué que, du point de vue de la commission, les propositions de renvoi devaient être rejetées parce que la décision prise par le peuple en 1998 était toujours valable ; la somme de 1,2 milliard prévue pour le raccordement aux LGV devait financer des projets précis et non être utilisée par les uns et les autres au gré des circonstances. Pour la commission, il n'était donc pas question de reporter une nouvelle fois les échéances. Au nom du groupe UDC, Caspar Baader (V, BL) a demandé le renvoi pour des raisons financières. Arguant qu'il ne fallait pas donner le feu vert à des projets de replâtrage des raccordements aux LGV pour satisfaire des revendications régionales, il a souligné qu'il manquait un plan général qui ferait clairement ressortir les raccordements qui sont vraiment de première importance. Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) a pour sa part invoqué deux motifs pour renvoyer le projet à la commission : premièrement, il a rappelé qu'il régnait encore une incertitude concernant les décisions définitives des Chambres au sujet de la modification du financement des projets FTP (proposition d'augmentation de la limite de subventionnement des projets FTP de 4,2 à 8,1 milliards de francs ; à la session de juin 2005, les deux Chambres ont finalement décidé d'élever ce plafond à 8,6 milliards de francs) ; en second lieu, il a relevé que rien n'était encore décidé concernant l'examen global des grands projets de transports publics, prévu pour 2007/2008.

L'entrée en matière a été approuvée par 124 voix contre 56, les opposants se comptant parmi une bonne moitié des membres des groupes parlementaires radical-libéral et démocrate du centre.

Dans la discussion par article, les propositions de minorité et les propositions individuelles ont toutes été rejetées. Une minorité de la commission entendait suivre l'avis du Conseil fédéral (665 millions de francs) en se limitant, dans une première phase, aux projets les plus urgents et prêts à être réalisés. Felix Walker (C, SG) a présenté un compromis consistant à réaliser les raccordements aux LGV en une seule étape pour 990 millions de francs. Concrètement, le démocrate-chrétien proposait de retirer du dossier des LGV l'amélioration du tronçon Winterthour - Zurich-Aéroport, qui aurait dû trouver son financement par le biais des fonds restants du crédit d'engagement de " Rail 2000 ". Selon lui, en effet, si les projets LGV sont destinés à améliorer les raccordements avec des lignes à l'étranger, le renforcement des liaisons à l'intérieur de la Suisse doit trouver son financement par le biais de " Rail 2000 ". Peter Föhn (V, SZ) a pour sa part mis en avant le principe de territorialité pour demander la suppression de toutes les contributions financières qui concernent des chantiers à l'étranger, craignant que l'argent dépensé en dehors de la Suisse ne prive le pays des fonds nécessaires au développement du trafic régional et à l'amélioration de tronçons dont les capacités sont insuffisantes. Le dernier vote a opposé la proposition de la majorité de la commission (1,3 milliard de francs) à la proposition Walker (990 millions de francs) : c'est la première qui l'a emporté, mais de justesse, par 92 voix contre 91.

Au vote sur l'ensemble, la LRLGV a été adoptée par le Conseil national par 118 voix contre 59, et l'arrêté relatif au crédit d'engagement, par 115 voix contre 60. Les textes ont été rejetés par une majorité de membres des groupes radical-libéral et démocrate du centre, et par quelques membres du groupe PDC.

La majorité de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États (CTT-E) s'est jointe au Conseil fédéral pour proposer que le financement du programme soit effectué par étapes, une première tranche de 665 millions de francs permettant de financer sept projets. Pour sa part, une minorité de la commission préconisait un premier crédit de 990 millions de francs pour financer treize projets. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a tenté de dissuader le conseil d'approuver immédiatement l'ensemble du projet LGV car, selon lui, une telle décision réduirait la marge de manoeuvre et se répercuterait sur le financement des autres grands projets de transports publics. Il a rappelé que les autres chantiers de raccordement aux LGV devraient figurer dans le rapport global du Conseil fédéral sur les grands projets ferroviaires, dont la publication est prévue pour 2007.

Hansruedi Stadler (C, UR) s'est exprimé en faveur de l'entrée en matière, mais il a demandé le renvoi du projet en commission, estimant que les cantons qui en feraient la demande devaient être formellement entendus avant la poursuite de l'examen de l'objet. Le conseil a rejeté à une nette majorité cette proposition de renvoi.

Au cours du débat au conseil, les intérêts de politique régionale ont largement dominé : les représentants de la Suisse orientale ont déploré, parfois en des termes très forts, que leur région ait été négligée depuis de nombreuses années ; une argumentation semblable a été invoquée pour le raccordement ferroviaire à l'aéroport de Bâle-Mulhouse et l'amélioration des lignes Berne - Neuchâtel, Bienne - Belfort et Zurich-Aéroport - Winterthour, projets tous qualifiés d'indispensables par les représentants de ces régions.

Dans un premier temps, la somme retenue par le Conseil des États - 1,09 milliard de francs - s'est révélée supérieure à celle de la minorité de la commission (990 millions de francs), à 210 millions du montant proposé par le Conseil fédéral pour l'intégralité du programme. Hermann Bürgi (S, TG) avait en effet réussi à faire voter l'inclusion du tronçon Zurich-Aéroport - Winterthour (100 millions de francs) dans le programme des LGV, décision qu'avait d'ailleurs également prise le Conseil national.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié à la version du Conseil des États, procédant à des coupes de 210 millions de francs dans le programme complet qu'il avait initialement adopté. Ces coupes ont surtout touché la Suisse romande, notamment les noeuds ferroviaires de Lausanne et de Genève.

Au vote final, la loi sur le raccordement aux LGV a été approuvée par 112 voix contre 64 au Conseil national, et par 26 voix contre 12 au Conseil des États. Au Conseil national, les opposants se sont essentiellement recrutés parmi les membres de l'UDC (une grande majorité du groupe a rejeté la loi), du groupe radical-libéral (légère majorité d'opposants) et du groupe démocrate-chrétien (environ un quart des membres se sont trouvés dans le camp du non).