Zusammenfassung

Message du 1er octobre 2004 portant approbation du protocole à l'accord entre la Suisse et la CE sur la libre circulation des personnes

Ausgangslage

Les accords sectoriels bilatéraux conclus avec l'UE ("Bilatérales I") sont entrés en vigueur le 1er juin 2002. L'accord sur la libre circulation des personnes en constitue la partie la plus importante. Il est à l'origine des principales retombées économiques.

À l'occasion du Conseil de Copenhague en 2002, l'UE a accepté en son sein huit États d'Europe centrale et orientale, à savoir la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovénie, la Slovaquie, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie ainsi que Chypre et Malte. Depuis le 1er mai 2004, ces États sont membres de l'UE.

Les accords sectoriels passés entre la Suisse et l'UE - à l'exception de l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) - ont été automatiquement étendus aux nouveaux États membres le 1er mai 2004. Quant à l'ALCP, qui est un accord mixte, c.-à-d. conclu entre la Suisse et la CE, d'une part, et chacun de ses quinze États membres, d'autre part, il a fallu en revanche négocier son extension aux dix nouveaux États. Au plan politique, ces négociations se sont achevées avec succès le 19 mai 2004, à Bruxelles. La signature du protocole à l'ALCP a eu lieu le 26 octobre 2004.

L'extension de l'ALCP sert les intérêts de la Suisse, en raison notamment de la perspective de l'ouverture d'un marché intérieur élargi et de l'évolution démographique en Suisse. La Suisse souhaite orienter l'immigration selon ses intérêts économiques et ceux de son marché du travail et à cet égard les nouveaux États membres de l'UE occupe une place prépondérante. Il n'y a pas lieu de leur réserver un traitement différent en prévision d'un accès au marché du travail uniforme. Du point de vue suisse, avec l'adoption de délais transitoires, l'extension de l'ALCP peut être intégralement appliquée aux nouveaux États membres de l'UE.

L'extension de l'accord aux nouveaux États entraînera un élargissement considérable de l'offre sur le marché du travail, aussi bien de spécialistes que de travailleurs non qualifiés. Or force est de constater qu'en dépit d'un taux de chômage élevé dans certaines branches, la demande de travailleurs s'accroît, également au sein de l'espace de l'UE.

L'UE n'accepterait pas une inégalité de traitement de ses citoyens au-delà d'une certaine période transitoire. Si la Suisse devait rejeter l'extension de l'ALCP, il lui faudrait s'attendre à ce que l'UE dénonce l'ALCP, ce qui entraînerait, en vertu de la clause "guillotine" prévue par les Bilatérales I, l'abrogation de tous les accords sectoriels.

Le marché de l'emploi suisse s'ouvrira graduellement aux ressortissants des nouveaux États membres de l'UE. Les négociations ont porté, d'une part, sur le régime transitoire convenu entre les quinze anciens États membres de l'UE et les dix nouveaux États membres de l'UE et précisé dans les actes d'adhésion (2 ans ; plus 3 ans ; plus 2 ans ; maintien des restrictions existantes sur le marché du travail), d'autre part, sur les délais transitoires convenus entre la Suisse et les quinze anciens États membres de l'UE et précisés dans l'ALCP (2 ans de priorité des nationaux et de contrôle des conditions de salaire et de travail ; 5 ans de contingentement ; plus 7 ans de clause de sauvegarde).

En fin de compte, la Suisse est traitée sur le même pied que les quinze anciens États membres de l'UE en ce qui concerne la réglementation transitoire à appliquer aux nouveaux États membres.

Verhandlungen

Au ConseiI des États, aucun orateur n'a contesté l'entrée en matière sur le protocole additionnel à l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) et sur les mesures d'accompagnement. Tous les orateurs étaient d'accord pour admettre qu'une extension de la libre circulation des personnes aux nouveaux États membres était inéluctable et qu'elle était essentielle au maintien des accords bilatéraux. Certains orateurs ont cependant prévenu qu'il fallait maintenir les mesures d'accompagnement dans un cadre raisonnable et ne régler pour le moment que le strict nécessaire ; représentant pour la plupart le camp bourgeois, ces députés ont fait valoir que l'excès de règles finirait par désavantager le travailleur lui-même et risquerait d'aboutir à ce que, tout bien réglementé qu'il soit, le marché du travail n'offre pas d'emplois. Le conseiller fédéral Christoph Blocher a confirmé qu'après 2011 les restrictions relatives au marché du travail ne seraient plus nécessaires car, selon certaines hypothèses, on aura assisté d'ici là à une hausse du niveau des salaires et à une diminution du chômage dans les pays de l'Est membres de l'UE. Mais il a également souligné qu'en 2011, avec ou sans mesures d'accompagnement, la pression sur les salaires s'accentuerait en Suisse et que le chômage augmenterait. Le conseiller fédéral Joseph Deiss a contesté cette affirmation en rappelant divers avantages liés aux accords : le secteur des exportations, par exemple, devrait clairement profiter des nouveaux marchés. De même, selon lui, l'ALCP est le seul moyen d'empêcher le déplacement d'entreprises hors des frontières et de développer l'emploi à moyen et long terme ; sans libre circulation des personnes, les délocalisations seraient encore plus nombreuses qu'aujourd'hui.

Au cours de la discussion par article, une minorité emmenée par Carlo Schmid (C, AI) a demandé - en invoquant l'intérêt des PME - de maintenir la clause selon laquelle l'extension du champ d'application d'une convention collective de travail présuppose que celle-ci lie au moins 30 % des employeurs et 30 % des travailleurs de la branche concernée ; la majorité de la commission a proposé, quant à elle, de suivre le Conseil fédéral en supprimant le quorum concernant la proportion des employeurs mais en relevant à 50 % la proportion des travailleurs concernés. Par 24 voix contre 13, le conseil a suivi cette dernière proposition. Par ailleurs, sur proposition de la commission, le conseil a voté sans débat une disposition selon laquelle les indépendants étrangers déclarant exercer une activité lucrative indépendante doivent, sur demande, le prouver aux organes de contrôle compétents. Une autre proposition de la minorité, emmenée par Carlo Schmid (C, AI), a également été rejetée, par 27 voix contre 6 : il s'agissait de reporter l'entrée en vigueur des mesures d'accompagnement après la levée des restrictions relatives au marché du travail et de limiter leur durée de validité à sept ans. Au cours du vote sur l'ensemble, le conseil a approuvé le protocole additionnel et les mesures d'accompagnement à l'unanimité.

Au Conseil national, une minorité de la commission, emmenée par Ueli Maurer (V, ZH), a proposé de renvoyer le texte au Conseil fédéral et de charger celui-ci de présenter un nouveau projet en 2009 sur la base des expériences qui auront été acquises d'ici là en matière de libre circulation des personnes avec les anciens pays de l'UE. La majorité du Conseil était, quant à elle, d'accord pour affirmer que la Suisse ne pouvait pas faire autrement que d'accorder le même droit aux 10 nouveaux États qu'aux 15 anciens membres de l'UE, sous peine de résiliation pure et simple de l'ensemble des accords bilatéraux. S'agissant des mesures d'accompagnement, les représentants de l'économie ont averti qu'il était dangereux d'imposer aux PME des conditions de travail qu'elles ne seraient pas en mesure de financer. Les partisans des mesures ont souligné que la protection contre le dumping salarial était également dans l'intérêt des PME. Les représentants syndicaux ont tenu, pour leur part, à rappeler clairement que le compromis tel qu'il avait été négocié constituait un minimum absolu. D'après des représentants de la minorité de la commission, l'extension de la libre circulation des personnes allait entraîner une baisse des salaires et une augmentation du chômage en Suisse. Le président de la Confédération a insisté sur le fait qu'un rejet de l'extension de la libre circulation des personnes aux nouveaux pays porterait gravement atteinte aux relations entre la Suisse et l'UE. Le conseiller fédéral Christoph Blocher a, de son côté, rappelé que malgré les perspectives d'une pression sur les salaires et d'une hausse du chômage, il fallait franchir le pas et accepter la libre circulation des personnes avec l'UE élargie. C'est finalement par 135 voix contre 53 que le Conseil national a rejeté la proposition de renvoi.

Par une motion d'ordre, Felix Gutzwiller (RL, ZH) a demandé que le protocole additionnel et les mesures d'accompagnement soient couplés pour faire l'objet d'un même arrêté d'approbation. Selon lui, le citoyen ne peut pas se déterminer sur l'extension de la libre circulation des personnes aux nouveaux pays de l'UE sans savoir quelles seraient les mesures prises pour lutter contre le dumping salarial. Le conseil a approuvé la proposition par 120 voix contre 46.

Au cours de la discussion par article, le conseil a suivi la plupart des propositions du Conseil des États. Une minorité emmenée par Ulrich Schlüer (V, ZH) a demandé la suppression des dispositions obligeant les employeurs à informer les travailleurs du salaire et des horaires de travail hebdomadaires, car elle considère que cette mesure engendrerait, surtout pour les petites entreprises, un surcroît excessif de travail administratif ; la majorité a estimé pour sa part que cette obligation écrite renforcerait la sécurité juridique tant pour les employeurs que pour les travailleurs. Par 111 voix contre 60, le conseil a suivi la majorité de la commission, emboîtant donc le pas au Conseil des États. S'agissant de la question de l'extension du champ d'application des CCT, une même minorité emmenée par Ulrich Schlüer (V, ZH) a demandé que le quorum soit de 30 % pour les employeurs et de 50 % pour les travailleurs : c'était le seul moyen, selon elle, d'empêcher que quelques grandes entreprises ne puissent imposer des CCT aux petites entreprises. Par 110 voix contre 62, le Conseil national a rejeté cette proposition, suivant donc la majorité et se ralliant ainsi à la décision du Conseil des États. Par 75 contre 57 voix, le Conseil national a suivi une proposition Gerold Bührer (RL, SH), qui reflétait l'avis du Conseil fédéral et du Conseil des États : il a été décidé de limiter les indications devant être obligatoirement fournies aux autorités de contrôle compétentes à l'identité, à l'activité et au lieu de travail des travailleurs envoyés en Suisse et de ne pas y inclure les salaires et les horaires de travail, comme le demandait la commission. Emmenée par Hans Kaufmann (V, ZH) une minorité a proposé de renoncer à l'engagement d'inspecteurs chargés de contrôler le marché du travail, en soulignant le rôle des commissions tripartites dont la mission, a-t il rappelé, est de surveiller les salaires minimaux : par 124 voix contre 47, le conseil a suivi la majorité, donc le Conseil fédéral et le Conseil des États. Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé le texte par 129 voix contre 34.

La principale divergence que le Conseil des États avait à examiner était la proposition votée par le Conseil national de coupler le protocole additionnel et les mesures d'accompagnement. Une minorité emmenée par Hannes Germann (V, SH) a demandé que les deux volets restent distincts car, selon elle, l'intégration des deux textes en un seul arrêté prive le citoyen de la possibilité de se prononcer librement sur deux objets différents. Le rapporteur de la commission Peter Briner (RL, SH) a indiqué pour sa part que le couplage des deux dossiers relevait d'un choix politique, quelles que soient au demeurant les objections de droit constitutionnel qu'elle puisse soulever ; mais, a-t-il ajouté, le peuple ne saurait se prononcer pour ou contre l'extension de la libre circulation des personnes sans être informé des mesures prévues pour combattre le dumping salarial. Par 27 voix contre 7, le conseil a suivi la majorité de la commission, donc la décision du Conseil national, puis, dans la foulée, a éliminé les divergences restantes.

Le projet a été accepté en votation populaire le 25 septembre 2005 par 56 % des votants.