Zusammenfassung

Message du 3 décembre 2004 relatif à la modification de la loi sur les installations électriques et à la loi sur l'approvisionnement en électricité

Ausgangslage

L'adoption proposée des deux projets créera la sécurité juridique nécessaire aux investissements et par conséquent à la sécurité de l'approvisionnement. Depuis le refus aux urnes de la loi sur le marché de l'électricité (LME, FF 1999 6646 ss.), le 22 septembre 2002, les conditions-cadres de l'approvisionnement en électricité en Suisse ont changé : premièrement, le Tribunal fédéral a reconnu dans son arrêt du 17 juin 2003 (ATF 129 II 497) le droit d'accès au réseau pour des tiers, sur la base de la loi sur les cartels. Depuis le rejet de la LME, il n'existe plus de norme légale spéciale excluant le secteur de l'électricité du champ d'application de la loi sur les cartels. Deuxièmement, le commerce transfrontalier d'électricité gagne en importance. La panne de courant en Italie en septembre 2003 a montré la nécessité de réexaminer l'organisation actuelle du marché dans l'intérêt de la sécurité de l'approvisionnement. Troisièmement, l'instauration du marché européen de l'électricité a été accélérée et est entrée dans les faits. D'ici à 2007, tous les consommateurs finaux de l'UE pourront choisir librement leur fournisseur. En sa qualité de plaque tournante de l'électricité en Europe, la Suisse ne saurait se fermer entièrement à ce développement.

Après le rejet de la LME, le DETEC a chargé une commission d'experts reposant sur une large assise politique de définir les principes directeurs d'une nouvelle réglementation du secteur de l'électricité. À partir de ces principes, un projet de loi sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) a été élaboré. Il prévoit d'ouvrir le marché en plusieurs étapes. Une ouverture partielle du marché durant cinq ans permettra d'acquérir des expériences. Contrairement au projet mis en consultation, qui fixait une valeur-seuil à 100 MWh de consommation annuelle, le projet prévoit, durant l'ouverture partielle au marché, un accès au réseau pour tous les consommateurs finaux à l'exception des ménages. Après cinq ans, les ménages pourront, eux aussi, choisir de changer de fournisseur s'ils le veulent. Dans le cadre du modèle d'approvisionnement en électricité garanti (MAG), ils peuvent toutefois continuer de se fournir en électricité auprès de leur entreprise d'approvisionnement habituelle. Contrairement à la LME, la LApEl prévoit que l'ouverture complète se fera non pas automatiquement, mais par le biais d'un arrêté de l'Assemblée fédérale soumis au référendum facultatif.

Outre la LApEl, le Conseil fédéral propose une réglementation provisoire du commerce transfrontalier d'électricité qui sera fixée par voie de modification de la loi sur les installations électriques et restera en application jusqu'à l'entrée en vigueur de la LApEI. Ce procédé permet une ouverture du marché par étapes. En raison des développements au sein de l'UE (entrée en vigueur du règlement 1228/2003 le 1er juillet 2004), la réglementation du commerce transfrontalier d'électricité est prioritaire.

Verhandlungen

Le débat d'entrée en matière du Conseil national s'est principalement articulé autour du rythme d'ouverture du marché de l'électricité. D'un côté, la gauche et les Verts se sont rangés derrière le Conseil fédéral, qui proposait une libéralisation en deux étapes. Rappelant que le peuple avait rejeté l'ouverture du marché de l'électricité trois ans plus tôt, ils ont jugé incompréhensible que la droite cherche à imposer une libéralisation totale et immédiate. De l'autre côté, le camp bourgeois a réclamé une libéralisation rapide pour les entreprises et les particuliers. La Suisse risque de prendre un retard considérable, a-t-il souligné, car dans l'UE les entreprises ont déjà le droit de choisir leur fournisseur, et les ménages devraient suivre en 2007.

Une minorité de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N) a proposé de renvoyer la loi sur l'approvisionnement en électricité au Conseil fédéral, en le chargeant de présenter un projet prévoyant une ouverture du marché par étapes, des mesures contraignantes concernant les économies d'énergie et les énergies renouvelables et l'indépendance du gestionnaire suisse du réseau de transport, avec statut de droit public. Après être entré en matière sans opposition, le conseil a rejeté la proposition de renvoi par 127 voix contre 33.

La discussion par article a tout d'abord porté sur la révision de la loi sur les installations électriques, notamment sur la question controversée du statut du gestionnaire du réseau de transport. Suivant l'avis de la majorité de la commission, le Conseil national s'est prononcé par 107 voix contre 73 pour la solution d'une société anonyme de droit privé indépendante, ayant son siège en Suisse (art. 18, al. 2). Les Verts et la gauche avaient chacun présenté une proposition de minorité : toutes deux visaient à ce que le gestionnaire du réseau de transport soit un établissement de droit public.

Passant à la loi sur l'approvisionnement en électricité, le conseil a longuement débattu du rythme d'ouverture du marché suisse de l'électricité (art. 6, 13 et 30). La commission avait proposé une ouverture immédiate pour toutes les entreprises distributrices et les consommateurs finaux. Le Conseil national a néanmoins décidé à une étroite majorité d'ouvrir le marché par étapes : pendant un délai transitoire de cinq ans, seuls les grands consommateurs (plus de 100 000 kilowattheures par an) auront accès au marché ; puis, à l'échéance de ce délai, le Parlement pourra ouvrir le marché aux petits consommateurs et aux ménages (art. 30). Une minorité de la commission, essentiellement de gauche, voulait soumettre la seconde étape au référendum facultatif, comme l'avait proposé le Conseil fédéral dans le projet initial. Le Conseil national n'a cependant pas voulu les suivre, adoptant une proposition de minorité emmenée par Martin Bäumle (-, ZH) qui exclut le référendum pour la seconde étape de la libéralisation.

S'agissant de la modification de la loi sur l'énergie (projet 3), le Conseil national a introduit de nouvelles dispositions visant à encourager la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables. Concrètement, l'art. 7a, al. 1, prévoit que la production annuelle d'électricité provenant d'énergies renouvelables doit être augmentée d'au moins 5 400 GWh d'ici à 2030 ; l'art. 7c contraint pour sa part les gestionnaires de réseau à reprendre à prix coûtant toute l'électricité produite dans des installations nouvelles utilisant l'énergie solaire, l'énergie géothermique, l'énergie éolienne ou la biomasse. Pour financer cette dernière mesure visant à promouvoir la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, il est prévu d'augmenter le prix du kWh de 0,3 centime au maximum, ce qui devrait rapporter environ 165 millions de francs par année. Au vote sur l'ensemble, la modification de la loi sur l'énergie a été adoptée par 124 voix contre 24, et 25 abstentions. Une étroite majorité du groupe UDC, renforcée par quatre membres du groupe PDC, s'est opposée au subventionnement des énergies renouvelables. Quant aux abstentions, elles provenaient des bancs de la droite.

Contrairement au Conseil national, le Conseil des États a décidé de confier l'exploitation du réseau de transport d'électricité à l'échelon de la Suisse à une société anonyme de droit privé ayant son siège en Suisse (art. 18), en précisant que ladite société doit être propriétaire du réseau qu'elle exploite. Au travers de ces propositions, la Chambre haute a pris les mesures qui s'imposaient pour éviter que les producteurs ou distributeurs, qui sont actuellement propriétaires du réseau, n'exercent une influence sur l'exploitation du réseau et, partant, ne faussent le marché à l'avenir. Ces propositions prévoient en outre un droit de préemption en faveur des cantons, des communes ainsi que des entreprises d'approvisionnement en électricité à majorité suisse, lequel vise à empêcher la vente du réseau à haute tension à des fournisseurs étrangers.

En revanche, le Conseil des États s'est rallié au Conseil national pour approuver l'ouverture du marché de l'électricité en deux étapes : dans un premier temps, seules les centrales de distribution et les entreprises consommant plus de 100 mégawattheures (MWh) par an pourraient choisir librement leur fournisseur ; après cinq ans, le marché devrait être ouvert à tous. Pourtant, à la différence du Conseil national, la Chambre haute a décidé d'introduire la possibilité de lancer un référendum avant la seconde étape (art. 30, al. 2, let. c). Marianne Slongo (C, NW) a déposé une proposition individuelle qui prévoyait, conformément au projet initial du Conseil fédéral, de faire profiter les petites et moyennes entreprises de la libéralisation du marché dès l'entrée en vigueur de la loi. Elle a dénoncé une inégalité de traitement sans fondement objectif qui risquerait de conduire à des distorsions de la concurrence. Sa proposition a été rejetée par 29 voix contre 7.

Les modifications de la loi sur l'énergie (LEne) et les dispositions visant à promouvoir les énergies renouvelables ont été introduites dans l'annexe à la loi sur l'approvisionnement en électricité (LApEI).

À la différence du Conseil national, le Conseil des États a exprimé le souhait de stabiliser la consommation d'énergie des ménages privés jusqu'à 2030 au niveau qu'elle enregistrera lors de l'entrée en vigueur de la loi (art. 1, al. 5, LEne). La proposition d'Anita Fetz (S, BS) de réduire la consommation de 15 % d'ici à cette date a été rejetée par 27 voix contre 6, au même titre que celle déposée par Theo Maissen (C, GR) (27 voix contre 10), qui voulait que la consommation d'énergie soit stabilisée au minimum à son niveau de 2000, proportionnellement au produit national brut.

Afin d'augmenter la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, les gestionnaires de réseaux sont tenus, conformément à l'art. 7a, al. 1, de reprendre et de rétribuer "toute l'électricité produite dans des installations nouvelles utilisant l'énergie solaire, l'énergie géothermique, l'énergie éolienne, l'énergie hydraulique jusqu'à une puissance de 10 MW, ainsi que la biomasse et les déchets provenant de la biomasse", la rentabilité à long terme de la technologie en question étant un préalable. Si le Conseil des États a suivi le Conseil national en décidant de répercuter l'augmentation des prix liée à la promotion des énergies vertes sur l'ensemble des consommateurs finaux, il s'en est distancé sur la question de l'importance et de la répartition des fonds destinés à financer ces nouvelles sources d'énergie. Il a d'abord décidé de relever le plafond des suppléments de 0,3 centime par kilowattheure (kWh) de la consommation finale, tel qu'il avait été proposé par le Conseil national, à 0,5 centime par kWh, ce qui porterait le montant annuel des fonds destinés à promouvoir les énergies renouvelables à 270 millions de francs. Ensuite, il a limité la rétribution maximale par kilowattheure d'électricité produite dans des installations nouvelles utilisant l'énergie solaire, l'énergie géothermique, l'énergie éolienne et l'énergie hydraulique jusqu'à 10 MW et la biomasse. Il a réglé la question de la répartition comme suit : la rétribution doit s'élever au maximum au quintuple du prix du marché durant les cinq premières années, au quadruple pendant les cinq années suivantes et au triple à partir de la 11e année (art. 7a, al. 2). Ainsi, moyennant un prix du marché d'environ huit centimes, il serait possible d'attribuer au courant vert 40 centimes par kWh au maximum des fonds disponibles au cours des cinq premières années. Le Conseil des États a majoritairement donné la priorité au secteur hydraulique (art. 7a, al. 5) qui, sur la base du rapport entre le montant de l'aide et la production électrique, est la source d'énergie renouvelable la plus rentable. Les défenseurs de l'énergie photovoltaïque ont déploré le plafonnement des subventions aux énergies renouvelables, arguant que cette décision signait l'arrêt de mort d'une technologie locale innovante qui pourrait, à terme, assurer une grande partie de l'approvisionnement en électricité. Simonetta Sommaruga (S, BE) a ainsi fait valoir, entre autres, que la technologie photovoltaïque, de par ses composantes de haute technologie et son fort potentiel de valeur ajoutée, était adaptée à la Suisse en tant que site de développement et de production. Simonetta Sommaruga et Hansheiri Inderkum (C, UR) ont tenté, par la formulation de propositions de minorité, d'obtenir une augmentation du montant destiné à la rétribution de l'injection de courant produit à partir de cette source d'énergie, mais sans succès. Soutenue par Simon Epiney (C, VS) et Rolf Escher (C, VS), Simonetta Sommaruga a cependant vu sa proposition rejetée par 23 voix contre 22 du fait de la voix prépondérante du président du Conseil des États. Au terme d'un débat animé sur le pourcentage des subventions accordé à chacune des énergies vertes, le Conseil des États a finalement approuvé, par 25 voix contre 18, une proposition de compromis déposée par Simon Epiney (C, VS), qui prévoit la répartition suivante : 50 % au maximum des 270 millions de francs que devraient rapporter chaque année les suppléments seront consacrés aux centrales hydrauliques d'une puissance allant jusqu'à 10 MW (art. 7a, al. 5), 15 % aux technologies dont le prix de revient atteint le quintuple du prix du marché durant les cinq premières années, le quadruple les cinq années suivantes et le triple à partir de la 11

e année, et enfin, 30 % au maximum aux autres technologies.

Sur la question du rythme d'ouverture du marché, le Conseil national a suivi une proposition de la minorité bourgeoise et a décidé d'assimiler aux grands consommateurs les groupements de petites entreprises dont la consommation commune d'électricité s'élève à au moins 100 mégawattheures (MWh) par an. Cette décision constitue un revirement par rapport à la position qu'il avait soutenue lors de la première délibération sur le projet de loi sur l'approvisionnement en électricité et s'écarte manifestement de celle du Conseil des États. Au nom de la minorité, Hans Rutschmann (V, ZH) a entre autres fait valoir l'importance pour nombre de petites entreprises, d'artisans et d'agriculteurs d'être traités sur un pied d'égalité avec les grandes entreprises en matière de coûts de l'électricité. Paul Rechsteiner (S, SG), qui s'est exprimé au nom du groupe socialiste, a opposé à cet argument que la décision présentait le double risque d'entraîner une libéralisation totale du marché, avec les conséquences qui en découlent, et de remettre en cause le compromis auquel les deux conseils étaient parvenus sur la question du rythme d'ouverture du marché suisse de l'électricité. Il a poursuivi en expliquant que pour l'opinion publique, un monopole de l'État en matière d'approvisionnement en électricité était un gage de sécurité et de stabilité des prix, avant d'indiquer que la mise en oeuvre immédiate de cette nouvelle étape de la libéralisation du marché n'aurait guère, voire aucune chance, d'être approuvée dans le cadre d'un référendum. Par 91 voix contre 86, le plénum s'est néanmoins prononcé en faveur de la solution des groupements d'entreprises.

S'agissant de la deuxième divergence majeure, qui portait sur le statut du gestionnaire suisse du réseau de transport (art. 18), le Conseil national a décidé de suivre le Conseil des États, qui prévoyait de confier la gestion du réseau de transport de la Suisse à une société anonyme de droit privé ayant son siège en Suisse (société nationale d'exploitation du réseau) et dont le capital et les droits de vote en résultant sont détenus en majorité, directement ou indirectement, par les cantons et les communes. Au nom d'une minorité de la commission, Robert Keller (V, ZH) s'est néanmoins prononcé en faveur du maintien du libellé proposé par le Conseil fédéral au motif que la décision du Conseil des États remettait inutilement en question le principe de la libre entreprise et la garantie de propriété, qui constitue une composante clé de l'économie de libre marché. De son avis, pour qu'un marché ouvert de l'électricité fonctionne, il n'est pas nécessaire de toucher aussi massivement aux droits de propriété des détenteurs actuels. Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) a réfuté cet argument en précisant qu'il importait en l'espèce de tendre à une solution propice au contrôle et à la transparence du monopole dont le consommateur final serait le principal bénéficiaire. Il s'agissait, selon lui, de mettre en place une société nationale d'exploitation du réseau intégrant l'ensemble des lignes à haute tension et dont les propriétaires actuels seraient les actionnaires. Le rapporteur de la commission Ruedi Lustenberger (C, LU) a recommandé au plénum de suivre la proposition de la majorité et, partant, du Conseil des États, privilégiant ainsi la sécurité de l'approvisionnement au risque de commettre un " péché institutionnel ". Par 134 voix contre 45, le plénum a soutenu la mise en place d'une société nationale d'exploitation du réseau.

La troisième et dernière grande divergence concernait la possibilité, unanimement soutenue par le Conseil des États et considérée par la gauche comme un élément clé de la loi, d'organiser un référendum avant la seconde étape de l'ouverture du marché. Le Conseil national s'est écarté de sa position initiale et a adhéré, par 92 voix contre 79, à la décision du Conseil fédéral et du Conseil des États. L'intégralité ou presque des membres du groupe radical-démocratique et de l'UDC ont voté contre cette décision.

Une minorité bourgeoise composée de représentants du PRD et de l'UDC a proposé, à l'encontre du Conseil des États, de renoncer à la stabilisation de la consommation d'énergie des ménages privés d'ici à 2030. Par 90 voix contre 76, le Conseil national s'est néanmoins rallié à la décision du Conseil des États.

En ce qui concerne le soutien des énergies renouvelables, la Chambre basse a suivi le Conseil des États, en acceptant, par 114 voix contre 62, de relever le supplément sur la consommation d'énergie de 0,5 centime à 0,6 centime par kilowattheure (KWh). Parallèlement à cette mesure, qui devrait permettre d'investir 320 millions de francs dans le courant vert, le Conseil national a donné son accord à une promotion accrue de l'énergie photovoltaïque en fonction de son coût de revient.

Outre des désaccords minimes, des divergences subsistaient sur deux points essentiels durant la session de printemps 2007. Lors d'une session précédente, le Conseil des États avait décidé, de justesse, de promouvoir uniquement l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables dont le prix de revient s'élève au maximum au quintuple du prix du marché, ce qui, moyennant un prix du marché de huit centimes, aurait limité le montant de la rétribution à 40 centimes par kWh. Conformément à cette décision, le courant issu d'installations solaires, dont le coût de revient est nettement supérieur à la valeur-limite fixée, n'aurait bénéficié d'aucun soutien. Par 29 voix contre 13, la Chambre haute s'est ralliée à la proposition du Conseil national, acceptant ainsi de faire la part plus belle à l'énergie solaire photovoltaïque (art. 7a, al. 5, let. b, de la loi sur l'énergie). Sur les 320 millions de francs qui seront vraisemblablement disponibles pour le soutien des énergies renouvelables, 5 % seront investis dans la promotion du courant solaire, tant que le coût de ce dernier dépassera 50 centimes par kWh. Le pourcentage pourra être porté à 20 % au maximum si des progrès techniques permettent d'en abaisser le prix de revient. Tandis que les opposants à cette solution dénonçaient les coûts de production relativement élevés de l'énergie photovoltaïque, le camp favorable à la proposition de la Chambre basse faisait valoir le formidable potentiel de développement inhérent à cette technologie.

La seconde divergence majeure qui continuait à diviser les deux conseils portait sur le rythme d'ouverture du marché. À l'encontre de l'exigence du Conseil national, la Chambre haute a refusé à l'unanimité de conférer un accès anticipé au marché libéralisé de l'électricité aux groupements de petites entreprises dont la consommation commune d'électricité s'élève à au moins 100 mégawattheures (MWh) par an (art. 6, al. 5, de la loi sur l'approvisionnement en électricité). Les deux chambres ayant campé sur leurs positions sur ce point et sur d'autres éléments, une Conférence de conciliation a été convoquée. Elle a abouti à l'adoption d'une proposition de conciliation par les deux chambres, dans le cas du Conseil national par 123 voix contre 31. S'agissant de l'ouverture du marché, la Conférence de conciliation s'est ralliée à la solution privilégiée par le Conseil des États en plénum. Ainsi, seuls les grands clients consommant plus de 100 000 kWh par an pourront, dans un premier temps, choisir librement leur fournisseur. En ce qui concerne deux autres points contestés, ce sont les propositions de la Chambre basse, dont un programme visant à accroître l'efficacité énergétique, qui ont eu la faveur de la Conférence de conciliation.

Au vote final, le Conseil des États a approuvé le projet à l'unanimité, le Conseil national par 166 voix contre 27, près de la moitié du groupe UDC et quelques représentants de l'extrême gauche s'étant prononcés contre.

À la session de printemps 2007, les deux conseils ont adopté le projet 2, qui concerne la loi sur l'approvisionnement en électricité et la modification de la loi sur l'énergie qui en découle. Il restait encore à examiner le projet 1, c'est-à-dire la modification de la loi concernant les installations électriques à faible et à fort courant (loi sur les installations électriques, LIE). À l'origine, la modification de cette loi visait à règlementer le commerce transfrontalier d'électricité jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'approvisionnement en électricité. Cette dernière n'ayant fait l'objet d'aucun référendum, elle entrera en vigueur probablement début 2008. Ainsi, la modification de la loi sur les installations électriques n'a plus lieu d'être : sur proposition de sa commission, le Conseil des États a décidé de ne pas entrer en matière. À l'origine, la modification de cette loi visait à règlementer le commerce transfrontalier d'électricité jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'approvisionnement en électricité. Cette dernière, approuvée par le Parlement le 23 mars 2007, n'a fait l'objet d'aucun référendum. Le Conseil fédéral a donc décidé, le 28 novembre 2007, de fixer la date d'entrée en vigueur de l'essentiel de cette loi au 1er janvier 2008. La loi sur les installations électriques n'a donc plus lieu d'être modifiée. Le Conseil des États et le Conseil national ont par conséquent décidé de ne pas entrer en matière.