Wortlaut

Constatant une augmentation massive des engagements de l'armée à l'intérieur de nos frontières, je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Que pense-t-il du fait que la distinction, propre à la démocratie, entre sécurité militaire et sécurité civile relevant de la police est de plus en plus relativisée, et comment justifie-t-il cette relativisation ?

2. Que pense-t-il de l'approche libérale de la séparation des pouvoirs entre domaine policier et domaine militaire dans le cadre des discussions relatives à la création d'un département de la sécurité ?

3. Comment légitime-t-il que l'obligation générale de servir, qui constitue en soi une atteinte non négligeable à la liberté individuelle, soit mise au service de l'exécution de tâches qui, selon les thèses officielles, visent à combler des lacunes dans le domaine de la sécurité ?

4. Que pense-t-il du scepticisme affiché par la Fédération suisse des fonctionnaires de police dans sa résolution du 8 novembre 2002, dans le passage suivant : "Conscients du caractère de milice de notre armée, les participants au Forum sont extrêmement préoccupés par le projet visant à déléguer à cette dernière .... des fonctions qui relèvent de l'autorité de la police"?

5. Comment évalue-t-il les risques d'un engagement de l'armée à l'intérieur de nos frontières (en particulier en lien avec l'utilisation d'armes à feu et la protection des ambassades), au vu des importantes différences qu'il y a entre le niveau de formation des policiers et celle des soldats ou encore entre l'expérience des uns et des autres ?

6. Quels sont, par exemple, les coûts respectifs de la surveillance d'une ambassade par l'armée et par la police si l'on prend en compte tous les coûts, y compris ceux qui sont assumés par des tiers et qui ne figurent donc pas dans le budget ?

7. Pourquoi n'a-t-on pas choisi d'adopter pour le projet USIS la méthode de répartition des tâches entre la Confédération et les cantons adoptée pour le projet RPT, afin d'améliorer la transparence des coûts ?

Begründung

La démilitarisation de la sécurité intérieure et la séparation entre tâches militaires et tâches policières qui va de pair sont des acquis de l'État de droit démocratique. Dans ce contexte, remilitariser la sécurité intérieure, notamment en créant un département de la sécurité, constituerait un changement de paradigme particulièrement sensible non seulement du point de vue de la sécurité mais aussi de la démocratie. La multiplication par six en deux ans (375 007 jours en 2003 contre 56 081 jours en 2001) des jours de service que l'armée a consacrés à des engagements à l'intérieur du pays et les résultats d'USIS IV sont des motifs suffisants pour exiger une discussion de fonds sur cet important changement de cap.

Dans une interview publiée le 24 janvier 2004 dans le "St. Galler Tagblatt", le chef de l'armée suisse, Monsieur Christophe Keckeis, a fait une déclaration très révélatrice : il a rappelé que de tels engagements permettaient d'améliorer l'image de l'armée suisse. Dans le même ordre d'idées, on trouve dans le rapport USIS III un passage en caractères gras qui affirme qu'entre 1996 et 2001, près de 95 % des situations d'intervention de l'armée auraient pu être maîtrisées totalement ou presque totalement par la seule police s'il n'y avait pas eu de lacunes dans le système de la police civile (p. 95). De toute évidence, les lacunes dans le système de la police civile ont servi de prétexte pour compenser l'improbabilité d'un engagement de l'armée à la frontière et les difficultés que soulèvent depuis peu les engagements de militaires à l'étranger.

L'histoire de notre pays a montré le danger qu'il pouvait y avoir à impliquer des soldats, en particulier de jeunes soldats en service long, dans des engagements intérieurs. Il est évident, par ailleurs, que l'approche libérale des "services d'assistance" favorisera à l'avenir la convocation à des "services d'ordre".

Comme les motifs avancés pour justifier la militarisation de la sécurité intérieure sont en partie de nature financière, il serait utile de disposer de chiffres qui permettent la comparaison. Il serait souhaitable, en particulier, de connaître le montant des pertes subies par l'économie en termes de valeur ajoutée lorsque des soldats sont impliqués dans des engagements intérieurs.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le droit constitutionnel autorise l'engagement de l'armée dans certains secteurs de la sécurité intérieure. Ainsi, l'art. 58, al. 2, de la Constitution stipule que l'armée apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu'elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d'autres situations d'exception et autorise le législateur à prévoir d'autres tâches. Ce mandat constitutionnel est concrétisé dans la loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire (art. 1 al. 3 LAAM) où il est dit que l'armée soutient les autorités civiles lorsque leurs moyens ne suffisent plus, et uniquement dans ce cas, pour maîtriser des situations extraordinaires. Cette restriction est l'expression du principe de la subsidiarité. L'armée joue ainsi un rôle subsidiaire dans le domaine de la sécurité intérieure, du fait que son engagement relève de la Confédération tandis que la souveraineté en matière de police constitue depuis toujours une compétence exclusive des cantons. Il est exact que le nombre d'engagements subsidiaires de l'armée dans le domaine de la sécurité intérieure a augmenté au cours des dernières années. Comme l'a montré le projet de réexamen du système de sécurité intérieure de la Suisse, USIS (Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz), les cantons ne disposent pas des moyens financiers leur permettant de faire face à l'augmentation des besoins en matière de sécurité et ne peuvent accroître leurs effectifs policiers, d'où une multiplication des engagements subsidiaires de la Confédération. Or, la Confédération ne dispose pour seules forces de l'ordre que de l'armée et du Corps des gardes-frontière. Les engagements de l'armée en faveur de la sécurité intérieure sont réglés par voie légale et interviennent sans exception à la demande des autorités civiles et sous la responsabilité de celles-ci. Il n'est aucunement question d'attribuer des compétences propres à l'armée dans ce domaine.

Les dispositions en vigueur, que ce soit dans la Constitution ou dans la loi, ont un fondement démocratique et le principe de la séparation entre la sécurité civile, du ressort de la police, et la sécurité militaire n'est pas remis en question.

2. La Constitution en vigueur prévoit des bases légales distinctes pour le maintien de la sécurité intérieure et pour le maintien de la sécurité extérieure. En cela, elle reflète la pensée développée dans les pays anglo-saxons et en Europe occidentale selon laquelle tous les citoyens ont le droit de voir leurs droits fondamentaux protégés. Les activités que déploient les organes de sécurité de l'État à l'encontre des individus doivent donc être clairement décrites dans les dispositions légales et doivent pouvoir être contrôlées à l'aide de moyens juridiques appropriés. Ces réflexions ne valent bien évidemment pas pour la sécurité extérieure dans la mesure où, dans ce domaine, les mesures de sécurité sont décrétées à l'encontre d'autres États. Les tâches dévolues à l'armée et à la police étant différentes et le cadre légal dans lequel se déroulent leurs activités étant lui aussi différent, ces deux entités ne sont pas organisées, formées et équipées de la même manière.

Depuis quelques années, la sécurité est menacée non seulement par des acteurs étatiques, mais aussi par des organisations non étatiques ou para-étatiques agissant à l'échelle internationale. Il s'est ainsi avéré nécessaire de renforcer les structures de sécurité, la police manquant de moyens et l'armée ne disposant pas des bases légales, de la formation et de l'organisation nécessaires pour engager ses moyens à l'encontre de particuliers. Ce renforcement s'est traduit par des engagements subsidiaires de l'armée en faveur de la police. Si les conditions de tels engagements sont réunies, le DFJP et le DDPS soumettent une proposition commune à l'approbation du Conseil fédéral (cf. art. de l'ordonnance du 3 septembre 1997 sur le recours à la troupe pour assurer la protection de personnes et de biens ; RS 513.73).

L'Assemblée fédérale doit approuver l'engagement lors de la session suivante, pour autant que la mise sur pied comprenne plus de 2000 militaires ou qu'elle dure plus de trois semaines (art. 70 al. 2 LAAM). Ce processus permet un contrôle démocratique.

Les discussions relatives à la création d'un département de la sécurité tournent autour de la question de savoir si une restructuration des instruments de sécurité de l'État permettrait encore mieux de faire face aux changements de la situation de la menace, et ce sans porter préjudice ni aux principes constitutionnels, ni aux principes de l'État de droit, ni encore aux droits fondamentaux des particuliers. Le Conseil fédéral ne s'est pas encore exprimé à ce sujet.

Par décision du 24 mars 2004, le Conseil fédéral a chargé le DFJP, d'entente avec le DFF et le DDPS, de lui soumettre une proposition concernant les questions politiques d'ordre structurel restant en suspens suite à sa décision du 16 avril 2003. D'ici à mi-2004, un calendrier relatif au réexamen de la subordination administrative du Corps des gardes-frontière et du Service fédéral de sécurité doit lui être soumis.

3. Les engagements subsidiaires de l'armée en faveur des autorités civiles (engagements subsidiaires de sûreté ou aide militaire en cas de catastrophe) constituent une tâche ordinaire de l'armée (art. 58 al. 2 de la Constitution ; LAAM ; rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse - Rapolsec 2000 ; Plan directeur de l'"Armée XXI"). Les obligations militaires découlent de cette tâche, mais aussi et surtout de la tâche principale de l'armée, qui consiste à assurer la sécurité sectorielle et la défense. Même si l'aspect de la défense tend à revêtir une importance limitée, il convient de maintenir cette tâche, voire de la développer pour pouvoir faire face à long terme aux impondérables de la politique de sécurité et aux impondérables militaires. L'armée est tenue d'accomplir les tâches qui lui sont attribuées par la Constitution et par la loi. Or, le budget militaire étant régulièrement revu à la baisse, elle ne peut le faire que si les obligations militaires sont maintenues pour tous les hommes de nationalité suisse.

4. Les doutes exprimés par la Fédération suisse des fonctionnaires de police dans sa résolution du 8 novembre 2002 quant à la délégation à l'armée de fonctions relevant de l'autorité de la police sont quelque peu hors propos. Les engagements de l'armée en faveur de la sécurité intérieure se font sans exception à titre subsidiaire et sous la conduite des autorités civiles. Le Conseil fédéral n'entend aucunement, ni aujourd'hui, ni à l'avenir, déléguer à l'armée des tâches relevant de la compétence unique de la police.

Le 6 novembre 2002, le Conseil fédéral a décidé que l'armée serait engagée de manière renforcée dans la protection des frontières, des conférences et des objets afin de soutenir les forces civiles de manière subsidiaire. Il a en outre établi que le Corps des gardes-frontière devrait pouvoir bénéficier du renfort durable et accru du DDPS. Le 24 mars 2004, d'entente avec la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP), le Conseil fédéral a décidé que les contrôles stationnaires relevant de la protection des ambassades seraient délégués à l'armée de manière durable, que des forces professionnelles de l'armée devraient continuer d'être engagées à bord d'aéronefs suisses pour y assurer les mesures de sécurité et que les membres du détachement de protection de police militaire pourraient soutenir les corps de police dans l'accomplissement des tâches de protection des personnes. Toutes ces tâches constituent un soutien subsidiaire aux forces de police civiles. Pour combler le manque d'effectifs lors de grands événements, les cantons s'offrent un soutien mutuel, dans le cadre des engagements intercantonaux de police, dits engagements IKAPOL. Si ce soutien s'avère insuffisant, la Suisse, se fondant sur les Accords bilatéraux de coopération policière conclus avec l'Autriche et l'Allemagne, peut demander le renfort de forces de police de ces pays. Ce n'est que lorsque tous ces moyens sont épuisés que des forces de l'armée peuvent être engagées à titre subsidiaire. Dans ce cas, la police continue bien évidemment de participer aux interventions et continue d'en assurer la conduite. La souveraineté cantonale en matière de police n'est donc en rien affectée.

5. Les militaires qui participent à de tels engagements suivent une formation spécifique de plusieurs jours adaptée à l'objet à protéger (p. ex. l'ambassade XY) et à la situation de la menace. Cette formation est assurée par des forces professionnelles de la sécurité militaire, d'entente avec le corps de police concerné, et doit être suivie avec assiduité par l'ensemble des militaires participant à l'engagement. En outre, chaque militaire participant à l'engagement porte sur lui une carte récapitulant l'ensemble des points de la formation et rappelant le comportement à adopter. Les règles sont d'autant plus restrictives et inéquivoques pour l'usage d'armes à feu (légitime défense, légitime défense d'autrui, état de nécessité). Les militaires apprennent que l'usage d'une arme à feu doit constituer le dernier moyen à utiliser ; cet apprentissage ne se fait pas pendant la formation en vue d'un engagement subsidiaire de sûreté, mais dès la formation de garde et l'instruction au tir dont ils bénéficient tous. De plus, les dispositifs de garde dans lesquels les militaires sont impliqués sont continuellement optimisés par les spécialistes du Service fédéral de sécurité, les corps de police compétents et l'armée. Dans les villes de Berne, Genève et Zurich, ces dispositifs ont été revus pour la dernière fois en février 2004.

6. Le personnel que le DDPS engage pour assumer des tâches de protection des ambassades n'est pas recruté sur le marché du travail, comme c'est le cas pour les policiers, mais par le biais d'une disposition légale, celle portant sur l'obligation de servir. Or, lors du calcul du coût des tâches de protection des ambassades lorsqu'elles sont assumées par l'armée, il s'agit de noter que seul le coût des personnes recrutées sur le marché du travail a une influence sur le budget.

Le DDPS estime à environ 70 francs par jour les coûts directs qui lui incombent pour un militaire assumant des tâches de protection des ambassades. L'allocation pour perte de gain n'est pas comprise dans ces 70 francs. Il s'agit d'une prestation sociale (système de compensation) dont le montant dépend de la profession, de l'état-civil, du nombre d'enfants, etc., du bénéficiaire. Ce système permet de compenser la perte de salaire des personnes astreintes au service militaire pendant qu'elles sont absentes de leur poste de travail (et, partant, aussi la perte de valeur ajoutée que subissent les employeurs, obligés de continuer à verser le salaire). Il convient de noter que l'allocation pour perte de gain ne représente qu'une partie (en principe 65 % du dernier salaire, l'allocation de base étant plafonnée à 140 francs par jour, plus les prestations complémentaires que constituent l'allocation pour enfant, l'allocation pour frais de garde ou encore l'allocation d'exploitation) du salaire moyen versé chaque jour à un collaborateur (près de 200 francs par jour si l'on en croit les statistiques du marché du travail pour les catégories d'âge concernées). La perte de valeur ajoutée par jour de travail et par collaborateur peut encore être revue à la hausse dans la mesure où, pendant que les collaborateurs sont au service militaire, des machines et des locaux sont inutilisés et des chances de pénétrer un marché peuvent échapper à l'entreprise. À cela, on pourrait néanmoins rétorquer que les absences sont en parties compensées avant et après le service militaire.

Considérons le nombre de jours de service comme fixe (en vertu de l'obligation de servir). Il faudrait alors quantifier la perte de valeur ajoutée en tenant compte du fait que les personnes astreintes au service militaire sont affectées à la garde des ambassades plutôt qu'à d'autres tâches de l'armée. La comparaison doit également tenir compte de l'efficacité des prestations de garde. Tout calcul de rentabilité devrait en tous les cas tenir compte du fait que le temps d'engagement hebdomadaire des personnes astreintes au service militaire est mesuré différemment du temps de travail des forces de sécurité engagées sur une base contractuelle. À la perte de valeur ajoutée au poste de travail que le militaire occupe dans le civil vient s'opposer l'apport certain en termes de sécurité que représentent les engagements subsidiaires de militaires dans la protection des ambassades. Ces engagements permettent en effet de combler une lacune notoire au niveau de la sécurité et ainsi de supprimer un risque pour la Suisse.

7. La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) porte sur des tâches exécutées et financées à la fois par la Confédération et les cantons. Dans la mesure du possible et lorsque cela paraît judicieux, la RPT a pour objectif de décentraliser les compétences et le financement. Il y a, il est vrai, un certain degré d'imbrication dans le domaine policier de la Suisse. C'est pourquoi la question de savoir s'il serait judicieux de compter les tâches de police parmi les domaines de collaboration intercantonale qui seront listés dans le nouvel article 48a de la Constitution a été posée. Le 5 mai 2003, à l'occasion d'une réunion à huis clos avec le comité de la CCDJP, une délégation du Conseil fédéral a décidé que le domaine policier ne serait pas concerné par la réforme en cours car les débats parlementaires sur le premier paquet de la RPT étaient déjà trop avancés, le Conseil des États ayant déjà approuvé le projet. Le calendrier de la RPT était trop serré pour que le domaine policier puisse être intégré au nouvel article 48a de la Constitution. Les votes finaux au Parlement concernant le projet constitutionnel relatif à la RPT ont eu lieu pendant la session d'automne 2003.

Réponse du Conseil fédéral.