Wortlaut

Notre politique étrangère doit défendre résolument les intérêts de la Suisse face aux autres États, tout en coopérant avec eux. Nos ressources en la matière étant limitées, nous devons nous fixer des priorités et nous concentrer sur l'essentiel. Il est incontestable que nos intérêts politico-économiques se situent principalement en Europe, notamment en Allemagne.

Ce sont précisément les relations germano-suisses qui nous inquiètent depuis quelques mois. Depuis plus de cinquante ans, jamais en effet elles n'ont été aussi tendues ni marquées par des différends aussi grands, à commencer par le raidissement des prescriptions de l'organe allemand de surveillance des services financiers, qui complique l'accès des banques suisses au marché allemand, jusqu'au problème récurrent des couloirs aériens d'accès à l'aéroport de Kloten. Si on ajoute le fait que l'Allemagne n'est plus, comme elle le fut naguère, notre plus ardent défenseur auprès de l'Union européenne (UE), toujours plus tentée qu'elle est de passer par Bruxelles pour faire pression sur nous.

Les différends qui nous opposent à l'UE nous inquiètent tout autant. Ils sont connus : les négociations sur les Bilatérales II (fiscalité de l'épargne et Schengen); les droits de douane sur les produits européens réexportés en Europe ; le transit alpin ; le transport aérien. Dans tous ces dossiers, la Suisse est mise sous pression, politiquement et économiquement, et le Conseil fédéral agit sans avoir fixé de priorités ni suivre de plan précis.

Au lieu de chercher le dialogue avec notre grand voisin du Nord, grand initiateur de mesures dans l'Union, la conseillère fédérale Calmy-Rey voyage à travers l'Afrique et finit son périple au Mozambique. Au lieu de prendre les choses en main, de s'occuper de questions vitales pour le pays et de faire valoir nos intérêts économiques en Europe en renforçant la coordination de notre politique étrangère et de notre politique économique extérieure, autrement dit de lutter pour le maintien de notre bien-être matériel, le président de la Confédération et ministre de l'économie Joseph Deiss sillonne la Suisse, fait des discours, donne des interviews et passe son temps à se livrer à des activités secondaires et accessoires, par exemple à remettre le prix Esprix de la qualité suisse à la Suva.

Le Conseil fédéral et les diplomates, comme lors des dernières grandes crises (la remise en cause du rôle joué par la Suisse durant la Deuxième Guerre mondiale et l'affaire Swissair), semblent ne pas voir les signes avant-coureurs. Alors qu'il est urgent qu'il mette au point une stratégie tous azimuts qui apporte une réponse satisfaisante parce que globale aux questions mentionnées. L'Allemagne étant au coeur de nos problèmes, c'est à eux qu'il revient d'échafauder, face à notre grand voisin nordique, un plan d'action et une stratégie de la négociation qui ne laissent de côté aucun des conflits et qui débouchent sur une solution globale. Que le Conseil fédéral se concentre et qu'il agisse ! Notamment en créant en son sein une délégation spéciale qui sera chargée de ces questions.

Inquiet devant la situation actuelle, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Estime-t-il, comme moi, que nos relations avec l'Allemagne et avec l'Union européenne sont tendues à cause de problèmes qui, s'ils ne sont pas bientôt résolus, pourraient avoir des conséquences désastreuses pour la Suisse et son économie ?

2. Quelles conséquences tire-t-il de cette appréciation de la situation ? Est-il prêt à fixer des priorités à sa politique étrangère et à sa politique économique extérieure et à concentrer son attention sur les dissensions, identifiées, que nous avons avec l'Allemagne et avec l'UE ?

3. Quelle importance accorde-t-il notamment à nos relations avec l'Allemagne ? Comme juge-t-il les relations actuelles ? Quelles mesures concrètes a-t-il prévu de prendre pour les améliorer et défendre nos intérêts ?

4. Est-il prêt à menacer l'Allemagne et l'UE de prendre des mesures de rétorsion et, s'il le faut, à les mettre en application ? A-t-il déjà examiné les mesures de rétorsion possibles ?

5. Est-il disposé, étant donné la gravité, pour notre économie, des différends qui opposent l'UE, mais aussi l'Allemagne à la Suisse, à former une délégation spéciale et à échafauder une stratégie qui pourrait résoudre les problèmes de manière globale ?

6. Est-il prêt à faire remarquer à l'Allemagne et à l'UE, lors des discussions qu'il aura très prochainement avec elles, qu'elles tirent un profit économique et social considérable de leur accès aux réseaux suisses de transport et à la place financière suisse et que le bon voisinage consiste aussi bien à donner qu'à prendre ?

7. Pourquoi le rapport sur le programme de la législature 2003-2007 ne contient-il pas d'indications sur la manière dont il compte relever les défis spécifiques de nos rapports bilatéraux avec l'Allemagne ?

8. Pour quelle raison la politique économique extérieure est-elle pratiquement absente du train de mesures proposé par lui pour stimuler la croissance ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./3. Importance des relations de la Suisse avec l'Allemagne

Considérées dans leur globalité, les relations entre la Suisse et l'Allemagne sont bonnes, et elles sont étroites. L'Allemagne est pour nous un partenaire d'exception et par leur nombre et leur intensité dans tous les domaines, nos rapports sont d'une importance primordiale pour la Suisse. Les 70 000 Suisses qui résident en Allemagne et les 125 000 ressortissants allemands qui sont établis en Suisse apportent une contribution très significative à la dynamique de ces échanges. Plus de 200 accords bilatéraux témoignent de la qualité et de la vitalité des liens entre les deux pays. Comptant pour 31 % de nos importations et pour plus de 20 % de nos exportations, l'Allemagne est notre premier partenaire économique au monde. En 2003, nos exportations vers la République fédérale correspondaient à la totalité de ce que nous avons vendu à la France, à l'Italie et aux Pays-Bas réunis, et nos importations du seul Land de Bade-Wurtemberg ont dépassé celles des États-Unis. La diversité, le rythme et le volume de ces échanges économiques prouvent à l'évidence la confiance réciproque qui prévaut parmi les partenaires commerciaux et entre les deux États.

Cette confiance et la conscience des très nombreux intérêts que nous avons en commun se reflètent également dans l'attitude constructive de l'Allemagne dans les négociations Bilatérales II. Au début des négociations, l'Allemagne a soutenu la Suisse dans sa demande d'inclure dans les négociations d'autres objets que la fiscalité de l'épargne et la lutte contre la fraude. En 2003, en effet, le dossier Schengen/Dublin, les produits agricoles transformés, la formation, l'environnement, les médias, la statistique, la double imposition des retraites des fonctionnaires de l'UE, le dossier des services avaient été exclus du paquet des négociations. Pour ce qui est de Schengen et de la lutte contre la fraude, l'Allemagne est intervenue à diverses reprises en faveur de la Suisse. Enfin, du fait de la stratégie suisse concernant le parallélisme des négociations, l'Allemagne est engagée dans la recherche de solutions aux questions laissées en suspens par Schengen ; elle a, de fait, un très grand intérêt à ce que l'accord sur la fiscalité de l'épargne soit signé sans tarder.

Questions en suspens et problèmes posés dans les relations bilatérales (également dans le contexte de l'appartenance de l'Allemagne à l'UE)

Sur cet arrière-plan globalement satisfaisant des relations entre la Suisse et l'Allemagne, les questions et les problèmes qui se posent aujourd'hui peuvent se diviser en deux catégories : ceux qui ont un caractère strictement bilatéral et ceux qui se situent dans le contexte de l'appartenance de l'Allemagne à l'UE.

a. Le problème majeur au niveau bilatéral concerne le survol de l'espace aérien du sud de l'Allemagne. La compagnie aérienne Swiss et l'aéroport de Zurich ressentent durement les conséquences économiques des mesures décidées unilatéralement par l'Allemagne à la suite du rejet de l'accord aérien par le Parlement suisse. Le Conseil fédéral estime que les mesures unilatérales prises par l'Allemagne contreviennent à l'accord sur le transport aérien (Bilatérales I) passé entre la Suisse et l'UE. En décembre, il a porté l'affaire devant la Cour européenne de justice.

En septembre 2003, l'organe allemand de contrôle des services financiers (BaFin) a durci sa politique relative aux activités bancaires transfrontières et/ou des services financiers transfrontières des pays tiers (c'est-à-dire des pays hors de l'EEE) et a introduit un système d'autorisation. L'octroi de l'autorisation du BaFin dépend essentiellement de la présence physique (agence) et de la comptabilisation des opérations en Allemagne. Aux yeux du Conseil fédéral, eu égard aux normes internationales élevées observées en Suisse en matière de réglementation et de surveillance des marchés financiers, il conviendrait que les règles adoptées par le BaFin assurent aux prestataires suisses le moins de restrictions commerciales possible. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le conseiller fédéral Merz le 2 avril 2004, le ministre allemand des finances Eichel a montré de la compréhension pour les préoccupations suisses et a déclaré clairement qu'il n'était pas prévu que les prestataires suisses soient soumis à l'obligation d'avoir une agence ou de comptabiliser leurs opérations en Allemagne. Dans les entretiens qui suivront, il s'agira de faire passer cette intention dans les faits et de définir une procédure simplifiée pour les autorisations individuelles, aussi peu bureaucratique que possible et couvrant toute la palette des services bancaires et financiers.

En ce qui concerne les questions en suspens à propos des relations transfrontalières ou de la "petite politique extérieure", les cantons, les organisations régionales et les services fédéraux compétents sont en contact direct avec leurs partenaires allemands. La collaboration fonctionne bien.

b. Lors de leur rencontre, le 23 avril 2004, le chancelier Gerhard Schröder a donné l'assurance au président de la Confédération Joseph Deiss que les contrôles aux frontières allaient revenir aux normes antérieures.

Le renforcement des contrôles à la frontière germano-suisse est à replacer dans le cadre de l'appartenance de l'Allemagne à l'UE. Différents membres du gouvernement allemand ont exprimé leurs regrets de ce que la Suisse n'avait pas été préalablement informée de l'adoption de nouvelles pratiques. Le chancelier Gerhard Schröder et le ministre des affaires étrangères Joschka Fischer ont souligné auprès des conseillers fédéraux qu'il ne s'agissait nullement de pressions exercées sur la Suisse dans le contexte des Bilatérales II. Les contrôles sont conformes aux prescriptions de Schengen sur le contrôle des frontières extérieures et sont appliqués de façon analogue aux autres frontières extérieures de Schengen. Il est de l'intérêt de l'Allemagne aussi bien que de la Suisse d'assurer la fluidité du trafic dans une zone frontalière où les liens économiques et culturels des deux pays sont si étroitement imbriqués.

De même que les attentats de Madrid en mars dernier, les conséquences du renforcement du contrôle des frontières ont montré l'intérêt éminent que présente pour la Suisse une collaboration dans le cadre de Schengen : d'une part, renforcer l'efficacité de la lutte contre le terrorisme et la criminalité, d'autre part, éviter les effets négatifs des décisions de l'UE relatives au contrôle des frontières.

L'introduction annoncée - et provisoirement suspendue après une intervention à Bruxelles - de taxes sur les réexportations des pays tiers a des conséquences économiques négatives non seulement pour la Suisse, mais aussi pour l'UE, en particulier l'Allemagne et les autres États limitrophes qui sont membres de l'UE. À cette occasion, l'Allemagne soutient la position de la Suisse à Bruxelles.

Développement des relations bilatérales entre la Suisse et l'Allemagne

La position de principe de la Suisse à l'égard de l'Allemagne est exposée dans le rapport sur la politique extérieure 2000, qui décrit les relations avec l'ensemble des pays voisins comme devant être d'une importance "déterminante". Comme annoncé dans la réponse détaillée donnée le 27 août 2003 à l'interpellation Bührer 03.3230 sur le développement des relations germano-suisses, le Conseil fédéral se conforme à ce cadre stratégique et s'est donné pour tâche de prendre en compte l'importance toute particulière de l'Allemagne, en développant constamment le dispositif conventionnel et en renforçant la présence institutionnelle de la Suisse en Allemagne. En vue de résoudre les problèmes bilatéraux, mais aussi pour identifier les intérêts communs et éviter d'éventuels malentendus, il faut continuer de multiplier et de renforcer les contacts formels et informels à tous les niveaux. Pendant l'année en cours, de nombreuses rencontres avec l'Allemagne ont déjà eu lieu au niveau ministériel ou sont prévues pour un proche avenir : la conseillère fédérale Mme Calmy-Rey a reçu son homologue allemand M. Fischer le 24 mars à Berne, le conseiller fédéral M. Merz et le ministre allemand des finances Eichel se sont rencontrés le 2 avril à Berlin, le président de la Confédération M. Deiss et le chancelier fédéral Schröder le 23 avril 2004 également à Berlin.

Outre des contacts directs avec le chancelier Gerhard Schröder, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a eu de nombreuses rencontres avec le ministre des transports Manfred Stolpe. Il a également rencontré le ministre de l'environnement Jürgen Trittin au sujet du projet de la NAGRA à Benken (ZH).

Il est aussi prévu une rencontre entre le conseiller fédéral M. Blocher, la ministre allemande de la justice Mme Zypries et le ministre de l'intérieur M. Schily. Lors de leur rencontre à Berne le 24 mars, la conseillère fédérale Mme Calmy-Rey et son homologue allemand M. Fischer ont convenu de renforcer le mécanisme actuel des consultations entre les deux pays. Ils ont également décidé d'augmenter la fréquence de leurs rencontres et de leurs contacts. De plus, des fonctionnaires des ministères des affaires étrangères suisse et allemand se rencontreront pour des entretiens réguliers dans le cadre d'un groupe de contact.

4. Dans tous les cas, de telles mesures ne sauraient être envisagées qu'en toute dernière extrémité. Il faudrait en outre s'assurer soigneusement qu'elles ne vont pas à l'encontre des intérêts suisses. Ce faisant, il conviendrait d'évaluer clairement les intérêts en présence et d'estimer en particulier la probabilité de contre-mesures.

5. La politique du Conseil fédéral à l'égard de l'UE est exposée dans le rapport d'intégration 1999, le rapport sur la politique extérieure 2000, le rapport sur la politique économique extérieure 2003 et dans le rapport sur le programme de la législature 2004-2007. En ce qui concerne les Bilatérales II, le Conseil fédéral, dans sa séance spéciale du 31 mars 2004, a maintenu sa stratégie concernant le parallélisme des dossiers de la lutte contre la fraude, Schengen/Dublin et la fiscalité de l'épargne avec le mandat de négociation qui y est attaché. Le Conseil fédéral souhaite une rencontre avec l'UE dès que possible et au plus haut niveau politique (président de la Confédération, président du Conseil européen, président de la Commission européenne) pour trouver des réponses aux questions restées en suspens avec l'UE.

Compte tenu de la qualité des relations entre l'Allemagne et la Suisse, il ne serait pas justifié de constituer une délégation spéciale du Conseil fédéral.

6. Lors de ses contacts avec des représentants de l'UE ou avec des ministres des États membres de l'UE, le Conseil fédéral signale régulièrement la contribution significative que la Suisse a apportée et continue d'apporter à la prospérité et à la sécurité de l'Europe. Témoins de l'engagement de la Suisse en faveur de l'Europe, la construction des voies transalpines (NLFA) dans laquelle la Suisse investit plus de 15 milliards de francs, ou le soutien financier accordé au processus de transformation de l'Europe orientale et de l'Europe du Sud-Est (environ 2,5 milliards de francs entre 1991 et 2001).

L'UE et ses membres reconnaissent ces apports de la Suisse. L'Allemagne, et le sud du Land de Bade-Wurtemberg en particulier, est parfaitement consciente de l'ampleur toute spéciale de la contribution suisse à l'infrastructure des transports européens.

7. Les bonnes relations bilatérales avec les États voisins sont une priorité à long terme de la politique extérieure de la Suisse, qui figure dans le rapport sur la politique extérieure 2000. Cette position de principe trouve son expression dans plusieurs objectifs du programme de législature 2003-2007. Le Conseil fédéral poursuit sa stratégie qui consiste à "favoriser l'accès des entreprises suisses aux marchés d'exportation de biens et de services, tout en consolidant la position des investisseurs suisses à l'étranger" (FF 2004 1070). Mais, outre les règles multilatérales, ce sont les règles bilatérales qu'il faut également renforcer. L'origine de bon nombre des questions restées ouvertes dans les relations germano-suisses tient au fait que l'Allemagne est membre de l'UE (le contrôle aux frontières p. ex.). Le programme de législature se fixe comme objectif de clarifier et approfondir les relations avec l'UE, notamment par la conclusion et la mise en oeuvre des accords Bilatéraux II (FF 2004 1066). Enfin, le Conseil fédéral reconnaît l'importance économique des transports aériens pour la Suisse et son programme de législature 2003-2007 juge qu'en matière de transports, notre pays doit se doter d'une infrastructure performante, développée de façon ciblée et reliée au réseau européen. "Il est nécessaire de redéfinir les objectifs et les instruments de la politique aérienne, suite aux turbulences survenues dans ce secteur, ces dernières années" (FF 2004 1050). Ceci vise également un règlement du problème de l'arrivée et du départ des avions dans l'espace aérien allemand.

8. Dans le train de mesures pour la politique de croissance que le Conseil fédéral a lancé le 16 février 2004, il est explicitement reconnu que l'ouverture des marchés est un puissant moteur pour la croissance. Plusieurs de ces mesures s'inspirent de ce principe même si elles ne sont pas mentionnées dans l'objectif 2 "Poursuivre l'intégration dans l'économie mondiale". Il s'agit de ne pas négliger le fait que la libéralisation des marchés intérieurs conditionne souvent l'accès aux marchés transfrontières. Presque toutes les mesures figurant dans l'objectif 1 "Accroître la concurrence sur le marché intérieur" ont donc un lien direct avec notre politique extérieure. Ceci vaut notamment pour la nouvelle ordonnance sur le marché de l'électricité, pour la "Politique agricole 2011" et pour la définition des besoins d'adaptation des marchés des services au développement de l'UE. Il faut également remarquer que ce dispositif n'entendait pas annoncer des "mesures" là où il s'agit préalablement d'adopter des dispositions conventionnelles par voie de négociation. Des mesures ont été prévues uniquement sur les points où le Conseil fédéral peut agir de sa propre initiative et peut donc présenter un message ou un rapport. C'est pour cette raison que le train de mesures pour la politique de croissance ne fait pas référence au cycle de Doha de l'OMC. Ce qui n'enlève rien à l'importance du réseau conventionnel multilatéral dans nos relations avec nos voisins européens. Dans l'ensemble, nous ne partageons pas l'opinion de l'auteur de l'interpellation selon laquelle le train de mesures pour la politique de croissance ferait peu de cas de notre politique économique extérieure.

Réponse du Conseil fédéral.