Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de revenir sur sa décision du 25 juin 2003 et de rayer la Bosnie-Herzégovine de la liste des pays de provenance considérés comme sûrs (Safe Countries).

Begründung

Le Conseil fédéral peut qualifier un pays de provenance de "sûr" (Safe Country). Il est alors considéré qu'un requérant d'asile venant d'un pays mentionné sur cette liste ne risque pas d'être persécuté ; il n'y aura donc pas d'entrée en matière sur sa demande d'asile (art. 34 de la loi sur l'asile ; RS 142.31). Par sa décision du 25 juin 2003, le Conseil fédéral a fait passer le nombre de pays "sûrs" de neuf à 38. Outre les pays membres de l'Union européenne, les pays candidats à l'adhésion à l'UE et les pays de l'AELE, la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine figurent également sur cette liste depuis le 1er août 2003.

Seuls les pays dont la situation politique est stable, qui respectent les droits de l'homme tels que formulés dans les conventions internationales et qui répriment, au nom des principes régissant l'État de droit, toute violation des droits de l'homme, quelle qu'elle soit, peuvent être considérés comme "sûrs". Lorsqu'il prend une décision, le Conseil fédéral est par ailleurs tenu de prendre en compte l'avis d'autres pays ainsi que celui du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR ; message du 4 décembre 1995 relatif à la révision totale de la loi sur l'asile, FF 1996 II 57). La réglementation relative aux pays "sûrs" permet de réagir face aux changements politiques qui interviennent dans certains pays "où la démocratie est en progrès mais qui connaissent une émigration économique aussi forte que précédemment" (message, FF 1990 II 586 ; lors de l'introduction de cette réglementation au Parlement, le conseiller fédéral Koller avait assuré que cette disposition constituait vraiment uniquement une mesure de dernier recours dans le cas où, p. ex., des milliers de ressortissants hongrois se présenteraient soudainement à nos frontières pour demander le droit d'asile à notre pays. Cf. BO CN 1990, p. 836).

La Suisse est le premier et le seul pays européen à avoir déclaré la Bosnie-Herzégovine "pays sûr", et ce malgré le fait que cet État ne remplit pas toutes les conditions requises. Cette décision était précipitée et infondée. Apparemment, l'avis du HCR n'a pas été pris en compte : en juillet 2003, le HCR s'était en effet clairement exprimé contre une classification de la Bosnie-Herzégovine parmi les "pays sûrs" (cf. UNHCR's Concerns with the Designation of Bosnia and Herzegovina as a Safe Country of Origin, juillet 2003, www.unhcr.ch ou http :/www.ecoi.net/pub/ms102_hcr-bih0703-stc-concerns.pdf). Son avis, partagé par l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés (OSAR), demeure inchangé.

La situation en Bosnie-Herzégovine ne permet pas de considérer que tout risque de persécution a disparu. Bien que les Accords de paix de Dayton aient été signés il y a huit ans, l'État de la Bosnie-Herzégovine fonctionne uniquement grâce à la présence et à l'engagement considérable de la communauté internationale. Une troupe de protection commandée par l'OTAN assume le rôle de garant de la paix. Le pays est divisé : la plus grande partie de la vie politique, sociale et économique, se déroule à l'intérieur des frontières ethniques. Lors des élections parlementaires d'octobre 2002, les partis nationalistes ont regagné du terrain. La situation demeure particulièrement difficile pour les volontaires au retour et les personnes appartenant à des minorités, la police et la justice n'agissant pas de façon appropriée face aux tracasseries qu'ils rencontrent. La corruption au sein des organes administratifs, judiciaires et policiers entravent l'établissement de conditions conformes à l'État de droit. N'étant pas poursuivis de façon systématique par les tribunaux, de nombreux criminels de guerre sont en liberté. En outre, les soins de santé sont insuffisants, surtout pour les personnes traumatisées.

Actuellement, la Bosnie- Herzégovine n'est pas un État de droit stable et démocratique. Par ailleurs, le nombre de demandes d'asile déposées par des ressortissants de Bosnie-Herzégovine est en recul : selon la statistique de l'Office fédéral des réfugiés (ODR), 728 demandes ont été recensées en 2003. Cela correspond à 3,6 % de la totalité des demandes. Bien que la Bosnie-Herzégovine se situe toujours au sixième rang sur la liste des principaux pays de provenance, le nombre de demandes enregistrées en 2003 a pratiquement diminué de moitié par rapport à 2002, où il était de 1548 (cf. statistique en matière d'asile 2003 publiée par l'ODR sous http :/www.asyl.admin.ch/franz/publ3rf.htm). Cette situation est donc parfaitement gérable et ne nécessite pas de mesures particulières.

La pratique actuelle de l'ODR donne, elle, lieu à contestation. On observe en effet régulièrement que cet office, surtout lorsqu'il est appelé à juger des risques que court un demandeur d'asile, pose des exigences trop élevées en ce qui concerne l'entrée en matière sur les demandes (une enquête de l'OSAR, publiée le 21 novembre 2003 montre que, dans la pratique, de nombreuses décisions de non-entrée en matière ont été prises de manière injustifiée ; cf. S. Bolz, R. Mattern : Die aktuelle Safe-Country-Praxis, Würdigung der Nichteintretensentscheide zu den neuen Safe Coutries : Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, Eu-Beitrittsländer ; OSAR, Berne 2003, www.osar.ch). La loi prévoit qu'il faut entrer en matière sur une demande d'asile, même si le pays de provenance est considéré comme exempt de persécutions, dans les cas où existent des indices de persécution qui ne sont pas manifestement sans fondement. Selon la volonté du législateur et conformément à la jurisprudence constante de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA), ce seuil doit être fixé très bas lors de l'appréciation (cf. décisions publiées par la CRA : JICRA 1999/17 et JICRA 2003/18 ; aussi : www.ark-cra.ch). L'ODR tient cependant uniquement compte des indices de persécution susceptibles de justifier la qualité de réfugié (cf. rapport du Conseil fédéral sur la révision partielle de l'ordonnance 1 sur l'asile, sur la révision partielle de l'ordonnance 2 sur l'asile et sur la révision partielle de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers, p. 3 concernant l'art. 29 OA 1, http :/www.ejpd.admin.ch/doks/mm/files/031209_ber-f.pdf). Cette interprétation restrictive ne constitue pas seulement une limitation inacceptable par rapport à la jurisprudence de la CRA et au principe de non-entrée en matière prévu par la législation : étant donné que des personnes pourraient se voir injustement exclues de la procédure d'asile ordinaire, elle menace également l'application en bonne et due forme de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés.

Pour les Bosniaques, tout particulièrement, les conséquences risquent d'être dramatiques : parmi les personnes qui se présentent en Suisse, certaines sont très vulnérables, notamment celles qui ont été traumatisées par la guerre. La procédure d'asile ordinaire doit leur rester ouverte.

Les mesures d'économie touchant le domaine de l'asile, qui entreront en vigueur dans le cadre du programme d'allègement budgétaire de la Confédération (EP 03) le 1er avril 2004, aggraveront fortement la situation des requérants, et notamment de ceux qui sont frappés d'une décision de non-entrée en matière. Les personnes touchées tomberont dans l'illégalité : jeunes et moins jeunes, sans aide sociale ni perspective de bénéficier d'une aide au retour, elles se retrouveront à la rue.

En 2003, l'ODR a accordé l'asile à 112 requérants en provenance de Bosnie-Herzégovine. Aujourd'hui encore, de nombreuses personnes doivent être admises à titre provisoire pour des raisons humanitaires. Et même l'ODR a publiquement laissé entendre que cette décision serait réexaminée au printemps 2004. Au plus tard à cette occasion, la Bosnie-Herzégovine devra être biffée de la liste des pays "sûrs".

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La notion de "pays sûr", adoptée en Suisse par l'arrêté fédéral du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile, a été appliquée depuis lors à une quarantaine de pays. Si, au terme d'une analyse de la situation, un État est désigné comme sûr par le Conseil fédéral, il y a présomption légale que cet État n'exerce pas de persécutions entrant en compte pour l'octroi du droit d'asile et que la population y est protégée contre les persécutions non étatiques. Il s'agit néanmoins d'une sécurité relative, de sorte que la présomption peut, dans des cas d'espèce, être balayée par la présence d'indices de persécution concrets et justifiés. On revient sur cette présomption lorsque l'audition menée systématiquement laisse apparaître des indices selon lesquels la personne en question pourrait effectivement être persécutée. La notion de pays sûr a précisément pour but d'éviter que des personnes venant de pays dans lesquels elles sont suffisamment protégées contre les persécutions ne surchargent inutilement les structures de l'asile, mais sans écarter les personnes réellement persécutées. L'ODR suit la situation en matière de droits de l'homme dans les pays sûrs. Si elle se dégrade sensiblement, le Conseil fédéral retire l'État en question de la liste des pays sûrs. C'est ce qui est arrivé en 1992 pour l'Algérie et l'Angola. Le Conseil fédéral se réfère à ce sujet à sa réponse à l'interpellation Bugnon 95.3319, "Classification des 'pays sûrs'". La décision prise par le Conseil fédéral le 25 juin 2003 de désigner la Bosnie-Herzégovine comme exempte de persécutions au sens de l'article 34 de la loi sur l'asile découle d'un examen attentif de la situation sur place en matière de droits de l'homme et prend en considération les considérables progrès accomplis par ce pays. En préparant cette décision, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a pris en compte les connaissances et les estimations des autres États d'Europe occidentale et du HCR, se fondant sur les analyses établies par leurs autorités et portant sur ce pays. En outre, l'ODR a exposé en détail au HCR, à l'occasion d'une rencontre le 30 septembre 2003 et par écrit, la conception suisse des "pays sûrs" et les raisons qui ont poussé la Suisse à admettre la Bosnie-Herzégovine comme pays de provenance sûr.

En Bosnie-Herzégovine, la situation politique générale s'est considérablement améliorée depuis l'Accord de paix de Dayton de 1995. Les trois groupes de population impliqués - Bosniaques, Croates et Serbes - sont paritairement représentés dans les deux parlements, où les autres minorités ont aussi des sièges réservés, depuis les modifications de la Constitution de 2002. En outre, cette même année, la Bosnie-Herzégovine est entrée dans le Conseil de l'Europe, et a ratifié la Convention européenne des droits de l'homme. Les élections d'octobre 2002 ont eu lieu de manière libre et équitable, de l'avis de l'ensemble des observateurs. D'après les statistiques du HCR, 985 000 réfugiés et personnes déplacées sont rentrés chez eux entre 1996 et la fin de 2003, dont 434 000 dans des régions dans lesquels ils sont minoritaires. Les restitutions de propriétés étaient pratiquement achevées fin 2003. La stabilité et la sécurité se sont constamment améliorées. Des forces de police et des unités militaires de la communauté internationale sont encore stationnées sur place. Au vu de l'amélioration du contexte, leur mandat et leurs effectifs ont pu être considérablement réduits. De vastes réformes ont été mises en oeuvre dans les domaines de la justice et de la police. Toutefois, si la sécurité physique de la population est maintenant assurée, les problèmes économiques et sociaux demeurent. La tendance à l'émigration est en outre marquée : environ 70 % des 18 à 28 ans de Bosnie-Herzégovine quitterait le pays s'ils en avaient l'occasion, en raison du manque de perspectives économiques. Les experts de l'ONU estiment que 100 000 jeunes environ ont émigré depuis la fin de la guerre.

L'ODR observe naturellement la jurisprudence de la Commission de recours en matière d'asile dans ses décisions. La divergence d'interprétation relevée par l'auteur de la motion quant à la notion de persécution est actuellement à l'examen dans l'office. Elle porte sur la question purement juridique des conditions auxquelles la décision à rendre doit être une décision formelle de non-entrée en matière ou une décision matérielle de renvoi. Le résultat de l'examen ne touchera pas les requérants particulièrement vulnérables dans la mesure où ce critère est déjà pris en compte lorsque l'on détermine si l'exécution du renvoi est raisonnablement exigible et si, le cas échéant, l'admission provisoire doit être ordonnée. Le Conseil fédéral renvoie à ce sujet à sa réponse à la question ordinaire Müller-Hemmi 00.1135, "Bosnie-Herzégovine. Prolonger l'autorisation de séjour des réfugiés traumatisés par la guerre".

Jusqu'à présent, le Conseil fédéral n'a vu aucune raison de revenir sur sa décision du 25 juin 2003. L'ODR examinera le statut de la Bosnie-Herzégovine lors de l'examen périodique de tous les pays sûrs. Le prochain examen aura lieu en été 2004.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.