Wortlaut

Le 17 mai 1992, le peuple suisse a approuvé l'adhésion de notre pays aux institutions de Bretton Woods (FMI et Banque mondiale). Le statut d'État membre et de membre des conseils des institutions de Bretton Woods (IBW) constitue un instrument important de la politique étrangère, de la politique monétaire et financière extérieure ainsi que de la politique d'aide au développement de la Confédération.

Afin de conserver la position éminente que la Suisse a su conquérir dans ces organisations, le Conseil fédéral est chargé :

1. de regrouper dans un bureau IBW (sur le modèle du Bureau de l'intégration) les fonctionnaires s'occupant des dossiers du FMI et de la Banque mondiale ;

2. de donner mandat aux coordinateurs dans les pays de concentration de l'aide, de procéder à une analyse indépendante des programmes de politique économique patronnés par les IBW, de l'ordre d'introduction des réformes, de la répartition du fardeau de l'ajustement ;

3. de développer ses propres réflexions sur l'architecture du système financier international ;

4. de créer une commission extraparlementaire dont le but serait de conseiller l'administration fédérale et le Conseil fédéral dans les dossiers concernant les IBW ;

5. de publier un rapport annuel à l'intention de l'Assemblée fédérale, sur les activités de la Suisse au sein des IBW.

Begründung

La motion s'inscrit dans le cadre du rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 14 octobre 2003 et vise à préciser les recommandations en vue de revitaliser les relations de la Suisse avec le Fonds monétaire et la Banque mondiale dans l'esprit qui a présidé à l'adoption par le peuple, le 17 mai 1992, de l'adhésion de notre pays aux IBW. Comme le rappelle Daniel Kaeser, premier administrateur suisse au FMI, dans son livre "La longue marche vers Bretton Woods", la Suisse avait dû, au fil des ans, fournir des contributions financières très importantes au fonctionnement des IBW sans pouvoir faire entendre sa voix dans ces instances. En devenant membre, la Suisse souhaitait se faire entendre dans les domaines où elle a le plus de poids ; pour contrecarrer une tendance à la marginalisation de notre pays ; pour participer activement à la mise en place des conditions-cadres de l'économie mondiale ; pour infléchir les politiques du FMI et de la Banque mondiale dans le sens des conceptions suisses, notamment dans le domaine de l'aide au développement. Ces objectifs demeurent. Or, en prenant connaissance du rapport sur la politique économique extérieure 2003, on ne peut que constater le fait que la Suisse continue à payer largement des contributions aux IBW sans y jouer un rôle propre. Est-ce le rapport qui est incomplet ou la Suisse qui n'a pas de stratégie ? Il faut faire tout ce qui est possible, à notre avis, pour consolider une position qui a été si difficile à conquérir.

Pour ce faire et donner au Conseil fédéral l'instrument d'aide à la mise en oeuvre de ses objectifs en la matière, il convient de regrouper dans un bureau IBW dans la même logique qui a conduit à la création du Bureau de l'intégration, l'ensemble des fonctionnaires s'occupant des dossiers FMI et BM et qui sont actuellement dispersés dans plusieurs unités administratives ayant des priorités différentes. Daniel Kaeser estime qu'un tel regroupement permettrait une stricte planification, une meilleure cohérence et une meilleure homogénéité des interventions, un enrichissement de la substance, la constitution d'un corps de macroéconomistes familiarisés avec le fonctionnement des IBW et l'augmentation de la productivité des collaboratrices et collaborateurs. Une telle unité administrative permettrait à la Suisse de participer plus activement, par exemple, aux réflexions sur l'architecture du système financier international et ainsi de profiler notre pays dans un domaine de prédilection sans donner l'impression que notre politique en la matière reste figée à la seule défense du secret bancaire. La Suisse devrait aussi jouer un rôle-pilote dans la question du désendetement. Et ne pas donner le sentiment que notre pays se fait le porte-parole des intérêts des États-Unis comme dans le dossier lié à l'Argentine. La Suisse ne doit pas oublier qu'elle est placée à la tête d'un groupe de vote mixte, comprenant des pays industrialisés et des pays en transition. Ainsi notre pays doit exercer son esprit critique constructif en procédant à des analyses indépendantes de certains programmes de politique économique patronnés par les IBW, de l'ordre d'introduction des réformes et de la répartition du fardeau de l'ajustement. Lors des débats parlementaires et lors de la campagne de votation, le Conseil fédéral avait promis de s'efforcer de promouvoir une meilleure compatibilité sociale et environnementale des programmes d'ajustement et pour ce faire de consulter les ONG. Ce champ d'action est loin d'avoir été couvert. C'est la raison pour laquelle je propose la création d'une commission extraparlementaire ad hoc regroupant notamment les ONG intéressées afin de les associer, comme promis, à la définition des stratégies suisses au sein des IBW. Par la publication d'un rapport annuel à l'Assemblée fédérale, nous voulons pleinement faire participer le Parlement aux travaux de consolidation de la Suisse dans les IBW.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage sur le fonds l'avis exprimé dans la motion selon laquelle l'appartenance de la Suisse au Fonds monétaire international (FMI) et à la Banque mondiale constitue un pilier important de la défense des intérêts internationaux de notre pays. Dans ces institutions, la Suisse peut influencer directement les réflexions sur des éléments centraux de la politique monétaire et financière internationale ainsi que sur la politique de développement. La bonne réputation de la Suisse dans les institutions de Bretton Woods (IBW) témoigne de la position constructive et indépendante que la Suisse défend au sein des conseils d'administration. Le Conseil fédéral ne partage donc pas l'avis exprimé dans la motion d'après lequel la Suisse ne défend pas ses propres conceptions dans les IBW et ne peut pas s'y faire entendre.

Pour la Suisse, qui possède une économie publique ouverte et intégrée et qui abrite une place financière importante, une collaboration active dans les conseils d'administration du FMI et de la Banque mondiale est indispensable. La Suisse veille notamment à ce que ces institutions respectent leurs principes. En outre, en tant que chef d'un groupe de vote mixte, elle veille spécialement à ce que l'égalité de traitement de tous les pays membres soit garantie dans ces institutions presque universelles. La Suisse ne craint nullement de défendre sa propre position. Le cas de l'Argentine en est un bon exemple. En septembre 2001, la Suisse s'est abstenue de voter, parce qu'elle estimait que l'octroi par le FMI de crédits supplémentaires à un pays au bord de la faillite ne rendait service ni au débiteur ni aux créanciers. À cette époque, un seul et unique siège au conseil d'administration avait partagé cet avis. Après coup, d'autres pays et le FMI louent souvent cette position claire.

L'initiative globale pour le désendettement des pays les plus pauvres très endettés constitue un autre exemple du rôle de pionnier joué par la Suisse. Alors que l'idée d'une remise de la dette était encore contestée au sein des institutions financières internationales, la Suisse possédait déjà une longue expérience des facilités de désendettement que le Parlement avait décidées à l'occasion du 700e anniversaire de la Confédération. La Suisse en a tiré une crédibilité qui lui a permis d'accélérer l'introduction de cette initiative et d'influencer profondément son aménagement.

Le Conseil fédéral est en faveur d'un renforcement de la position suisse au sein des IBW, mais ce renforcement doit se faire dans le cadre des structures qui ont fait leurs preuves et des dispositions déjà prises. C'est ce qu'il a relevé dans son avis sur le rapport de la CdG-E intitulé "La Suisse comme membre des institutions de Bretton Woods".

Pour ce qui est des cinq points cités dans la motion, le Conseil fédéral adopte la position suivante :

1. Création d'un bureau IBW

Conformément à l'article 8 de la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, il appartient au Conseil fédéral de déterminer l'organisation rationnelle de l'administration fédérale et de l'adapter en fonction des circonstances. Ceci mis à part, le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas judicieux de créer un bureau IBW sur le modèle du Bureau de l'intégration, car le regroupement des services concernés ne permettrait pas de mieux utiliser les synergies existantes au sein de l'administration. Par ailleurs, il rappelle qu'on a créé à dessein deux organisations différentes à Bretton Woods en 1944. Les missions confiées à l'époque au FMI et à la Banque mondiale restent fondamentalement d'actualité : la mission première de la Banque mondiale consiste à lutter contre la pauvreté et à améliorer le niveau de vie des pays pauvres, alors que le FMI est chargé de garantir et de promouvoir la stabilité financière internationale. Pour le Conseil fédéral, ces mandats différents justifient la répartition actuelle des tâches, assortie de responsabilités décentralisées au sein de l'administration fédérale.

Les dispositions prises actuellement au sein de l'administration pour traiter les affaires du FMI et de la Banque mondiale fonctionnent bien. Les modalités de la coordination nécessaires pour définir la position de la Suisse sont souples, génèrent la transparence et nécessitent peu de travail administratif. D'après le Conseil fédéral, il n'existe pas d'alternative permettant d'améliorer nettement la coordination et donc de conduire à une position suisse mieux équilibrée. Un regroupement des services concernés entraînerait la disparition de la fonction naturelle de contrôle des unités administratives compétentes. Par exemple, les activités de la Suisse au sein de la Banque mondiale seraient séparées de celles au sein des autres banques de développement avec, à la clé, la perte d'un apport important pour la coopération au développement. De plus, l'intégration des domaines multilatéraux du SECO et de la DDC dans un bureau IBW présente le risque de priver les conseillers administratifs des réflexions sur la politique de développement, des expériences de la coopération suisse au développement et des activités bilatérales du DFE et du DFAE.

Un bureau IBW ne ferait qu'instituer un niveau de coordination supplémentaire et augmenterait d'autant les besoins en ressources, sans compter que des raisons institutionnelles s'opposent à l'intégration du service de la Banque nationale compétent pour les questions relatives au FMI à ce bureau.

2. Donner mandat aux coordinateurs dans les pays de concentration de la coopération de procéder à des analyses indépendantes

Les compte-rendus sur l'opinion publique et l'analyse de la politique économique et de développement dans les pays où se concentre la coopération constituent déjà une partie importante du travail des bureaux de coordination. L'une des activités importantes du SECO et de la DDC consiste donc à sensibiliser les offices suisses dans les pays en développement aux questions d'économie publique et de développement.

Il y a deux ans, ces offices ont notamment établi, pour les affaires importantes et répétitives du FMI et de la Banque mondiale avec les pays en développement, un catalogue de questions pour les bureaux de coopération de la Suisse. Ce catalogue comprend des questions concernant la politique économique, sociale et gouvernementale des pays en développement et les progrès que ces pays réalisent en la matière. Les analyses qui en résultent sont prises en compte dans les prises de position de la Suisse au sein des comités exécutifs.

En outre, la Suisse participe, par l'intermédiaire de ses bureaux de coordination, au Multilateral Organizations Performance Assessment Network, un réseau informel des pays donateurs qui supervise l'action des organisations internationales, y compris celle des institutions financières internationales, dans huit pays en développement.

3. Développer ses propres réflexions sur l'architecture du système financier international

La réforme de l'architecture du système financier international figure au centre des actions de la Suisse, notamment dans le cadre du FMI et du G10. La Suisse s'est singularisée par ses positions claires tant dans la réflexion consacrée à l'amélioration de la prévention des crises que dans celle de leur résolution. Pour ce qui est de la réforme de l'architecture du système financier international, les progrès les plus importants ont été obtenus jusqu'ici en matière de prévention des crises. Le FMI a amélioré fondamentalement l'instrument de la surveillance de la politique économique, notamment en développant et en diffusant des standards et des codes reconnus internationalement. De même, le FMI et la Banque mondiale ont poussé la publication des données et des rapports des pays. Par ses interventions décidées en faveur d'une plus grande transparence, la Suisse a beaucoup contribué à ces progrès. Par ailleurs, elle a été l'un des premiers États industrialisés à soumettre son secteur financier à une évaluation par le "plan d'action pour les services financiers".

L'amélioration des mécanismes destinés à résoudre les crises s'avère plus difficile. La position de la Suisse sur ce sujet est claire et cohérente : il faut trouver des alternatives à l'octroi de crédits.

L'une de ces alternatives consisterait à introduire des clauses collectives dans les contrats d'emprunt. La Suisse soutient cette mesure depuis la fin des années 1990. Une étude commandée par l'Administration fédérale des finances en l'an 2000 a confirmé que les clauses d'action collectives des contrats d'emprunt n'avaient pas de conséquences financières négatives pour le débiteur qui poursuit une politique économique durable. Les clauses d'action collectives sont largement acceptées à la suite des réflexions sur la création d'un Mécanisme de restructuration de la dette souveraine, une solution de plus pour résoudre les crises. Au FMI, la Suisse s'est engagée résolument en faveur de la création d'un tel mécanisme. Faute du soutien des États-Unis et d'une série d'États en développement, ce mécanisme a malheureusement été gelé au début de 2003. La discussion a toutefois amené de larges milieux à prendre conscience de l'absence de moyens permettant de maîtriser l'insolvabilité d'un État. La Suisse s'engage pour la poursuite de ces réflexions.

Dans le cadre des réflexions sur la réforme de l'architecture du système financier international, l'octroi de subsides non remboursables aux pays les plus pauvres figure parmi les actualités principales de la Banque mondiale. La répartition classique entre les organisations de l'ONU, qui versent des subsides généraux, et les IBW, qui travaillent avec des crédits commerciaux et des concessions, s'en trouve modifiée. Dans cette réflexion, la Suisse a adopté une position claire, notamment en soutenant la création d'un nouvel instrument d'analyse globale du FMI et de la Banque mondiale, instrument qui doit permettre de mieux apprécier la capacité financière d'un pays ainsi que son aptitude à contracter de nouvelles dettes. Ce faisant, elle tire profit des nombreuses expériences rassemblées dans les services de l'administration qui s'occupent du FMI, de l'ONU et de la coopération bilatérale.

4. Créer une commission extraparlementaire dont le but serait de conseiller l'administration fédérale et le Conseil fédéral dans les dossiers concernant les IBW

Après l'adhésion de la Suisse aux IBW, la commission consultative de la coopération internationale au développement a créé, en septembre 1992, un comité qui avait pour but d'exploiter l'expérience de larges milieux extraparlementaires pour définir la politique de la Suisse au FMI et à la Banque mondiale. En prévision des réunions de printemps et d'automne des IBW, ce comité menait une réflexion sur les points de l'agenda et sur la position suisse. En octobre 2002, la commission consultative a décidé de dissoudre le comité pour la fin de 2002 et de poursuivre elle-même ces travaux.

Compte tenu du fait que les consultations sur la position suisse à défendre devant les IBW se font déjà au sein de la commission consultative de la coopération internationale au développement, le Conseil fédéral considère que ce point de la motion est déjà satisfait.

5. Publier un rapport annuel à l'intention de l'Assemblée fédérale sur les activités de la Suisse au sein IBW

Le Conseil fédéral est convaincu qu'une bonne information sur l'engagement de la Suisse au FMI et à la Banque mondiale est extrêmement importante. Contrairement à la motion, il n'estime cependant pas nécessaire de rédiger un rapport d'activité annuel supplémentaire. Il préconise à la place d'utiliser et de vulgariser encore mieux les sources d'information disponibles pour dispenser une information complète sur l'action de la Suisse au sein des IBW.

Les chapitres 5 et 6 du rapport sur la politique économique extérieure du SECO offrent une bonne occasion de passer en revue l'action passée et future de la Suisse au FMI et à la Banque mondiale. Ces chapitres seront encore étoffés, notamment en y mentionnant clairement les engagements de la Suisse dans le cadre du FMI et de la Banque mondiale, comme le recommande la CdG-E. On mentionnera également les "Newsletters" de l'Administration fédérale des finances qui traitent les sujets d'actualité du FMI et donnent des informations sur les affaires à traiter ainsi que les autres rapports qui sont diffusés sur les pages Internet des autorités compétentes. Enfin, on citera les rapports d'activité semestriels des directeurs exécutifs suisses qui donnent des renseignements détaillés sur le travail du conseil d'administration et sur la position du groupe de vote dirigé par la Suisse.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.