Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à interpréter et à appliquer l'art. 141, al. 1, let. d, chiffre 3 de la Constitution fédérale (Cst.) conformément à ce qui a été défini lors des travaux préparatoires pour l'élaboration de cette disposition constitutionnelle :

1. Dans les traités internationaux, les "dispositions importantes fixant des règles de droit" au sens de l'article 141 Cst. sont celles qui en droit national entrent dans la catégorie des dispositions importantes selon l'article 164 Cst.

2. Les principes qui régissent la délégation des compétences au Conseil fédéral en matière de règles de droit nationales sont également applicables aux traités internationaux.

Begründung

Le 8 février 2003, le peuple et les cantons ont approuvé une réforme des droits populaires, qui a pour origine une initiative parlementaire de la CIP-E. Il a notamment été décidé d'étendre le référendum facultatif en matière de traités internationaux, contrairement à la volonté initiale du Conseil fédéral. L'ancienne formulation prévoyait que soient soumis au référendum les traités internationaux "qui entraînent une unification multilatérale du droit". Désormais, le référendum peut être demandé pour tous les traités qui "contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales" (art. 141 al. 1 let. d ch. 3 Cst.).

La teneur de la disposition et sa genèse démontrent clairement que doivent s'appliquer aux lois nationales et aux traités internationaux des règles identiques ("parallélisme"): ce qui, au niveau national, est "important" et doit donc être édicté sous la forme d'une loi sujette à référendum (art. 164 Cst.) est également "important" dans le cas d'un traité international, qui est donc lui aussi sujet au référendum facultatif (art. 141 Cst.). Pour qu'une disposition puisse être considérée comme n'étant "pas importante", il faut qu'une loi ou un traité soumis au référendum, contiennent une norme de délégation suffisamment précise pour autoriser son édiction sous la forme d'une norme de degré inférieur (ordonnance ou traité non soumis au référendum). Par ailleurs, le Conseil fédéral peut aussi conclure seul certains traités "de portée mineure" définis à l'article 7a de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration.

Cependant, à la session d'hiver 2003, l'Assemblée fédérale a suivi par deux fois la proposition du Conseil fédéral de ne pas soumettre au référendum un traité comportant des dispositions importantes fixant des règles de droit (03.059 Double imposition. Convention avec Israël ; 03.061 Accord de libre-échange avec le Chili). Le Conseil fédéral a motivé sa proposition en expliquant que par le passé, nombre de traités comparables n'avaient pas non plus été soumis au référendum. Si l'Assemblée fédérale s'est ralliée à cette proposition, c'est sans doute en grande partie parce qu'il s'agissait d'objets courants, et ne donnant pas lieu à controverse politique.

Si cette procédure est à première vue compréhensible, force est de constater, à y regarder de plus près, qu'elle crée un dangereux précédent en transgressant la conception suisse des droits populaires sur un point essentiel : l'exercice des droits populaires obéit à des règles strictes et ne doit pas être laissé à l'appréciation des autorités. Or, estimer qu'un projet pourrait être ou non contesté par le peuple constitue par nature une question d'appréciation.

Par conséquent, le Conseil fédéral est invité, dans ses futurs messages concernant des traités internationaux, à observer rigoureusement les règles strictes qui sont mentionnées (ch. 1 de la motion).

On peut également répondre ici à la question, encore en suspens, de savoir si la compétence de conclure un traité international peut être déléguée au Conseil fédéral de la même façon que la compétence d'édicter sous forme d'ordonnance une disposition fixant une règle de droit. Eu égard à ce qui précède, la réponse est affirmative (ch. 2 de la motion). Toutefois, la norme de délégation doit aussi satisfaire à certaines exigences ; il ne s'agit pas de donner un blanc-seing, mais de fixer les grandes lignes de la réglementation pour laquelle la compétence est déléguée, c'est-à-dire son objet, son but et son ampleur.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Sur le principe, le Conseil fédéral souscrit à l'interprétation que la commission donne du nouvel art. 141, al. 1, let. d, chiffre 3 de la Constitution fédérale (ch. 1 de la motion). Étant donné, toutefois, que dans les deux cas cités par la commission (Convention avec Israël en matière de double imposition et Accord de libre-échange avec le Chili), les deux chambres se sont ralliées aux propositions du Conseil fédéral, celui-ci ne proposera plus désormais que soient soumis au référendum facultatif en matière de traités internationaux des conventions ou des accords ayant le même objet et la même teneur que ceux susmentionnés ainsi qu'une portée politique, juridique et économique équivalente, comme du reste une majorité d'instruments internationaux que la Suisse a déjà conclus sans les soumettre au référendum facultatif. De tels traités internationaux n'entrent pas dans la catégorie des dispositions importantes au sens où l'entend l'article 164 de la Constitution fédérale. Cependant, le Conseil fédéral veillera avec une attention toute particulière à ce que les dispositions légales qui lui délèguent la compétence de conclure des traités internationaux satisfassent aux mêmes exigences que les normes qui régissent la délégation de compétences en matière de règles de droit nationales (ch. 2 de la motion). Lorsque de telles dispositions feront défaut ou ne satisferont plus aux exigences actuelles, le Conseil fédéral soumettra à l'approbation des Chambres fédérales les modifications législatives qui lui semblent nécessaires. Cependant, dans tous les cas où le Conseil fédéral peut se fonder sur des normes de délégation suffisantes pour conclure un traité international, il n'y a pas besoin de soumettre celui-ci au référendum.

Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.