Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il prêt à exiger une confirmation du gouvernement allemand selon laquelle le protocole d'accord du 26 juin 2003 ne contient que - comme le croit le conseiller fédéral Leuenberger - des constatations des deux ministres des transports qui ne sont pas contraignantes du point de vue juridique et politique et dont le non-respect n'aurait pas d'incidences juridiques ?

2. Est-il disposé à demander une déclaration du gouvernement allemand selon laquelle le droit de codécision de l'Allemagne selon le chiffre 3 (in fine) du protocole précité ne concerne que les trajectoires d'approche et de décollage au-dessus du territoire allemand et non celles qui sont situées exclusivement sur territoire suisse ?

3. Est-il prêt à dénoncer le protocole d'accord du 26 juin 2003 si l'Allemagne ne fournit pas de déclaration allant dans ce sens, si elle fournit une déclaration équivoque ou si elle interprète le protocole autrement que le Conseil fédéral ?

4. Est-il d'avis qu'une médiation a encore un sens s'il devait s'avérer que la marge de manoeuvre de la Suisse est restreinte et que, notamment, l'approche coudée par le nord n'est plus à l'ordre du jour en raison de l'influence de l'Allemagne ?

Begründung

Le régime actuel des approches et des décollages à Zurich-Kloten est fortement contesté. La procédure de médiation qui va s'ouvrir prochainement vise à déterminer les trajectoires d'approche et de décollage qui portent le moins atteinte à l'environnement, qui offrent la sécurité nécessaire et qui sont acceptables pour la population. Mais, pour que cette médiation soit efficace, il faut que la discussion porte sur toutes les trajectoires d'approche et de décollage au-dessus du territoire suisse. Or cette condition ne semble pas remplie, car tant Unique que l'OFAC dédaignent l'approche coudée par le nord, et la partie allemande ne veut rien en savoir non plus. Cette attitude pourrait découler du protocole d'accord du 26 juin 2003 que le conseiller fédéral Moritz Leuenberger et le ministre allemand des transports Manfred Stolpe ont signé et qui octroie à l'Allemagne un droit de participation aux processus de décision et au déroulement des procédures relatives à l'organisation du contrôle de l'espace aérien dans la région limitrophe ; ce droit doit garantir la sécurité du trafic aérien, assurer le bon déroulement de ce dernier du point de vue technique et tenir compte de l'évolution de la situation en Europe. Dans sa réponse à l'interpellation CTT-N 03.3569 du 5 décembre 2003, le Conseil fédéral avait déclaré que le protocole "n'a aucun caractère contraignant sur le plan du droit"; en même temps, il avait reconnu qu'il "contient néanmoins des déclarations d'intentions de part et d'autre, qui ne sont pas dénuées de caractère contraignant au plan politique". Les avis des gouvernements allemand et suisse quant à l'importance de ce protocole semblent largement diverger. Il est indispensable d'éliminer ces divergences en prévision de la procédure de médiation prochaine.

Stellungnahme des Bundesrates

Après le rejet de l'accord aérien par les Chambres fédérales au printemps 2003, l'Allemagne a décrété des mesures unilatérales restreignant l'utilisation de son espace aérien et qui, sous leur forme initiale, auraient eu des conséquences désastreuses, en particulier pour la compagnie aérienne Swiss. La rencontre du 26 juin 2003 avec le ministre allemand des transports a permis d'écarter tout risque d'interruption intermittente de l'exploitation de l'aéroport de Zurich en débouchant sur l'adoption d'une clause dérogatoire qui autorise les approches par le sud de l'Allemagne lorsque les conditions de visibilité sont mauvaises.

Il était également question, à la suite du rejet de l'accord international, de retirer à Skyguide la surveillance de l'espace aérien du sud de l'Allemagne, ceci pour deux raisons : d'une part, parce que les services suisses de la navigation aérienne enfreignaient l'ordonnance allemande ; d'autre part, parce que l'on doutait ouvertement, outre-Rhin, de la capacité de Skyguide à assurer la sécurité du contrôle aérien après la collision d'Überlingen. La rencontre interministérielle a, là aussi, permis d'aplanir les difficultés. Le protocole convenu entre le ministre allemand des transports Monsieur Stolpe et le conseiller fédéral Leuenberger prévoit l'élaboration et l'application ".... d'un plan concerté pour l'organisation du contrôle aérien dans la zone frontalière après avoir établi les bases juridiques nécessaires. Ce plan garantira la sécurité du trafic ainsi que son parfait déroulement au niveau technique ; il tiendra également compte des évolutions européennes. Indépendamment de cela, la participation de l'Allemagne aux processus de décision et au déroulement des procédures sera garantie." Il n'était dès lors plus question de confier à l'Allemagne la surveillance de l'espace aérien exercée actuellement par la Suisse.

Depuis, les deux pays mènent des entretiens à l'échelon technique afin de concrétiser ces déclarations d'intentions. Selon les termes du protocole d'accord, il s'agit également d'établir les modalités de la participation des autorités compétentes allemandes aux processus de décision et aux procédures concernant la question des services de la navigation aérienne. La mise sur pied d'un service de coordination de l'exploitation par les services allemands de la navigation aérienne auprès de l'organe de contrôle de la circulation aérienne de Skyguide à Zurich constitue un pas dans ce sens.

La portée du passage du protocole dont il est fait mention se limite aux questions d'ordre technique ayant trait aux services de la navigation aérienne. L'expression "participation" (Beteiligung) ne signifie nullement une quelconque prétention de l'Allemagne à intervenir dans la définition des procédures d'approche et de décollage sur territoire suisse - prétention que les autorités allemandes n'ont du reste jamais invoquée.

Ce protocole n'est pas un accord international, mais une déclaration d'intentions, ainsi que l'a clairement exposé le Conseil fédéral dans sa réponse à l'interpellation CTT-N (03.3569, Utilisation de l'espace aérien du sud de l'Allemagne).

1. Une telle confirmation n'est nullement nécessaire, attendu que la nature juridique du protocole ne peut donner lieu à aucune ambiguïté. La Suisse, pas plus que l'Allemagne, n'a souhaité conférer un caractère contraignant sur le plan du droit international à cette déclaration. En revanche, il existait - et existe toujours - dans l'esprit de chaque partie la volonté politique de s'en tenir à ce qui a été convenu. Si une partie se soustrait à ses engagements, elle n'encourt aucune sanction juridique et risque tout au plus de voir l'autre partie reconsidérer sa position.

2. La déclaration faite au paragraphe 3 du protocole porte exclusivement sur la question des services de la navigation aérienne, comme mentionné plus haut. La teneur du texte ne prête pas à confusion. Le Conseil fédéral n'estime pas nécessaire de solliciter une déclaration complémentaire.

3. Comme le protocole ne constitue pas formellement un accord, mais une déclaration d'intentions, il ne contient pas de clause de dénonciation. Si la Suisse voulait revenir sur ses déclarations d'intentions, elle pourrait le faire sans autre forme de procès - et en particulier sans dénonciation. Il serait néanmoins opportun d'en aviser la partie allemande ainsi que le commandent les relations de bon voisinage. Mais une telle démarche ne s'impose en l'espèce pas puisque les deux parties souscrivent toujours à l'accord politique qu'elles ont conclu.

4. Après la tentative avortée d'instituer un processus de médiation, la recherche de solutions à long terme pour l'exploitation de l'aéroport de Zurich s'effectue dans le cadre du processus de coordination PSIA. Toutes les solutions envisageables seront passées en revue, y compris l'approche coudée par le nord.

L'Allemagne, par les restrictions qu'elle impose au trafic à destination et en provenance de Zurich quant à l'utilisation de son espace aérien, influence, du moins indirectement, toutes les options en discussion, dont l'approche coudée par le nord. Il ne fait pas de doute à ce propos que la principale préoccupation des autorités allemandes est de limiter au minimum les nuisances qu'occasionneraient les approches coudées sur son territoire.

Réponse du Conseil fédéral.