Ausgangslage

Le débat parlementaire sur l'"arrêté fédéral concernant les objectifs de la législature 2003 à 2007" s'est révélé insatisfaisant à plusieurs égards :

- La charge de travail induite a été sans commune mesure avec le résultat : après un débat fleuve, le projet a échoué au vote sur l'ensemble du Conseil national.

- Le projet du Conseil fédéral ne comportant que des objectifs généraux et très vagues, ils semblaient dépourvus de tout caractère contraignant.

Malgré l'échec de l'adoption du programme de la législature 2003 à 2007, la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national souhaite que le Parlement continue à se prononcer sur le programme de la législature au moyen d'un arrêté fédéral simple. La Constitution impose que l'Assemblée fédérale participe aux planifications importantes, car celles-ci entraînent la prise de décisions préliminaires majeures pour la législation - le domaine de compétences du Parlement par excellence. L'arrêté fédéral simple répond aux attentes dans la mesure où il confère aux décisions de planification du Parlement un caractère contraignant du point de vue politique. En outre, il est examiné selon une procédure décisionnelle plus cohérente et plus transparente que celle appliquée à l'ancien système de "motions sur les grandes lignes".

Il est prévu de combler comme suit les carences apparues durant le débat de l'été 2004 :

- Il n'y aura plus de vote sur l'ensemble. Le système politique suisse ne demande pas la formation d'une majorité parlementaire autour d'un programme commun. Dans la démocratie dite "de concordance", les majorités changent selon les sujets. La décision parlementaire sur le programme de la législature permet aux majorités fluctuantes de contraindre le Conseil fédéral à poursuivre certains objectifs législatifs et à préparer certains projets de loi.

- Le Parlement devra pouvoir se prononcer non seulement sur des objectifs généraux, mais aussi sur les mesures concrètes qui sont nécessaires pour atteindre ces objectifs. Si l'arrêté porte sur la liste des objets des grandes lignes, le Parlement peut déterminer les messages qu'il souhaite que le Conseil fédéral lui soumette durant la législature, et ceux qu'il ne souhaite pas recevoir.

- Il s'agira de mieux structurer la procédure décisionnelle du Conseil national afin notamment d'éviter la dispersion des débats. Étant donné que le programme de la législature concerne la politique fédérale dans son ensemble, son examen continuera inévitablement à nourrir des débats fleuve si aucune mesure n'est prise. C'est pourquoi il a été décidé d'inciter concrètement les groupes et la commission préparatoire à définir quelques objets prioritaires, qui seront exposés au Conseil national selon un temps de parole limité.

Le Conseil fédéral est encore et toujours favorable à ce que le Parlement participe à la planification des activités de l'État et à ce qu'il charge le gouvernement d'entreprendre certains travaux. Il n'est toutefois toujours pas convaincu de l'opportunité de la nouvelle forme de prise de décision adoptée pour le programme de la législature (arrêté fédéral simple). Il doute que les modifications proposées maintenant puissent remédier aux difficultés apparues lors de la session d'été 2004. Il ne pense pas que les raisons de l'échec constaté à cette occasion résident uniquement dans l'instrument et dans la procédure retenus. Il estime que les causes en sont avant tout à chercher dans la procédure d'élaboration des décisions politiques. Un arrêté relatif à un programme couvrant tout le champ de la politique fédérale pendant une législature présuppose que tous les participants aient la volonté d'agir dans un esprit de concordance lorsqu'il s'agit d'établir des priorités. Le Conseil fédéral craint notamment qu'il soit difficile d'obtenir un accord sur ces priorités, en raison de la quantité de propositions qui ne manqueront pas d'être déposées.

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je présente l'initiative parlementaire suivante :

L'art. 147, al. 1, de la loi sur le Parlement est remplacé par la disposition suivante :

Art. 147 al. 1

Les conseils examinent séparément, mais au cours de la même session, le rapport sur le programme de la législature. L'Assemblée fédérale prend acte du programme en manifestant son approbation ou sa désapprobation. Des motions peuvent être déposées en relation avec le programme de législature. Elles sont examinées en même temps que le programme.

Begründung

Le récent débat du Parlement sur le programme de la législature a démontré l'inadéquation du modèle mis en place par la nouvelle loi sur l'Assemblée fédérale (LParl). En effet, l'article 146 LParl prévoit qu'"au début de chaque législature, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale un rapport sur le programme de la législature, accompagné d'un projet d'arrêté fédéral simple relatif aux objectifs". Ce système, qui consiste à demander au Parlement de s'engager par un vote sur les objectifs du Conseil fédéral, conduit à la confusion des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif. En la matière, il incombe au gouvernement de définir ses objectifs et ses priorités et au Parlement d'en prendre connaissance, d'en débattre et d'annoncer ses préférences sans pour autant intervenir par des votes dans la fixation des objectifs gouvernementaux.

Le système que je propose permet aux groupes parlementaires de marquer leur position par le dépôt de motions, sans pour autant empêcher le gouvernement de fixer ses priorités. Priorités qui, d'ailleurs, se concrétiseront en projets de loi soumis au Parlement. Le gouvernement initialise les lois qu'il soumet au Parlement ; le Parlement légifère et contrôle l'activité gouvernementale. Son pouvoir subsidiaire d'initiative est réglé par l'article 110 qui en fixe notamment l'objet.

Le programme de législature, dans notre système politique, vise à obliger le gouvernement de sortir de sa gestion quotidienne pour réfléchir aux objectifs politiques à moyen et long terme. En aucun cas, il ne peut servir de plate-forme aux partis politiques pour fixer leur programme commun de législature.

Finalement, un instrument si mal adapté au fonctionnement de notre système politique donne une image confuse des institutions politiques auprès de la population.

Il convient donc de réintroduire un système éprouvé et adapté aux conditions-cadres de fonctionnement de notre système politique.

Verhandlungen

Le Conseil national a adopté les deux projets avec de légères modifications. Dans le projet 1, il a repris telles quelles les précisions proposées par le Conseil fédéral pour les art. 144, al. 3, et 146, al. 3. Concernant l'art. 147, al. 1, la Chambre du peuple a rejeté une proposition de minorité visant à ce que les conseils examinent le programme de la législature au cours de la même session. S'agissant de la défense du programme de la législature devant les conseils (art. 147, al. 2), il a été décidé, d'entente avec le Conseil fédéral, de maintenir la réglementation en vigueur. Au vote sur l'ensemble, le projet 1 a été adopté par 109 voix contre 39, et le projet 2, par 108 voix contre 40.

Une motion déposée par le groupe de l'Union démocratique du centre (04.3389), qui demandait un retour à l'ancien droit, a été examinée simultanément et rejetée par 105 voix contre 40.

Sur la proposition de sa commission, le Conseil des États a quant à lui biffé l'art. 94a. Celui-ci prévoyait que, pour chacune des divergences restantes au sujet de l'arrêté fédéral sur le programme de la législature, la conférence de conciliation présente une proposition de conciliation distincte, et que chacune de ces propositions fasse l'objet d'un vote séparé. Aux termes de cette disposition, en cas de rejet d'une proposition de conciliation, seule la disposition concernée aurait été biffée, sans compromettre l'ensemble du projet. La commission avait émis des réserves sur le principe : elle craignait que l'effet contraignant de l'obligation de trouver un accord ne risque ainsi de disparaître. En fin de compte, le conseil a adopté le projet 1 sans en débattre.

Conformément à la proposition de la majorité de la commission, le Conseil national a décidé de maintenir sa décision concernant l'art. 94a. Procéder à des votes séparés sur les différentes propositions de conciliation concernant les divergences restantes permettrait de pouvoir biffer telle ou telle disposition sans entraîner l'échec de l'ensemble du projet.

À la demande du Conseil national, la commission du Conseil des États a accepté de revenir sur sa décision concernant l'art. 94a, non sans le compléter par un alinéa 1a prévoyant qu'une conférence de conciliation est réunie dès après l'examen en première lecture et non pas seulement après l'examen en troisième lecture. Le Conseil des États a suivi la proposition de sa commission.

Le Conseil national a adopté à son tour cet ajout.