Ausgangslage

En raison de la nocivité scientifiquement prouvée du tabagisme passif et de la volonté maintes fois exprimée par la population de mieux protéger les non-fumeurs, de nombreux cantons ont adopté ces dernières années des mesures législatives dans ce domaine. Le 8 octobre 2004, Felix Gutzwiller (RL, ZH) a déposé une initiative parlementaire visant à régler au niveau fédéral la question de la protection contre le tabagisme passif sur les lieux de travail et dans les lieux auxquels le public a libre accès ou qu'il utilise.

Le présent projet de loi contre le tabagisme passif introduit un changement de paradigme, puisque les lieux de travail et les espaces publics fermés doivent désormais être, en principe, des espaces non-fumeurs. Les dispositions prévues sont également applicables aux établissements de restauration. L'aménagement de locaux fumeurs (fumoirs) reste néanmoins posssible dans les bâtiments publics, les restaurants et les bars, pour autant que ces locaux soient isolés des autres espaces par une séparation, désignés comme tels, dotés d'une ventilation suffisante et qu'ils ne servent pas de lieu de travail. Des exceptions sont prévues par ailleurs, qu'il s'agisse des bureaux individuels ou de certains espaces assimilés à des lieux de domicile (p. ex. certaines parties des cliniques psychiatriques ou des établissements pénitentiaires).

Les espaces publics non fermés (p. ex. parcs ou jardins publics) et les locaux à usage privé n'entrent pas dans le champ d'application de cette loi. (Source : rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé du Conseil des États)

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je présente l'initiative parlementaire suivante :

La population et l'économie sont protégées contre les effets nocifs et limitatifs du tabagisme passif. À cet effet, le droit en vigueur est modifié de telle façon que la protection est assurée en particulier dans les établissements de formation, les établissements hospitaliers et de soins, l'administration publique, sur le lieu de travail et dans les locaux et moyens de transport auxquels le public a libre accès ou qu'il utilise.

Begründung

Situation de départ et action nécessaire

Chaque jour, même sans avoir jamais fumé, quelqu'un meurt en Suisse à cause du tabagisme. Au cours d'une année, ils sont des milliers à tomber malades, dont beaucoup sont gravement atteints. Tous les âges sont touchés. Les coûts pour la santé publique et pour notre économie sont considérables, les souffrances sont grandes et une forte majorité de la population suisse voit sa liberté quotidienne sensiblement réduite.

L'industrie du tabac reconnaît, par ailleurs, que le tabagisme vis-à-vis des tiers, dit tabagisme passif, rend malade et tue. Elle aussi se prononce en faveur de mesures contre le tabagisme passif, qui est la pire source de pollution des espaces intérieurs. Il n'est pas possible de fixer un seuil de tolérance, car toute quantité, si minime soit-elle, est cancérigène.

Même en se responsabilisant, les personnes - 75 % de la population ne consomme pas de tabac - et les institutions ne peuvent pas se prémunir contre les dommages causés par ce tabagisme passif. Les uns et les autres ont donc besoin que soient comblées les lacunes du droit en vigueur.

Bases constitutionnelles

La Confédération peut légiférer sur la protection de la population contre le tabagisme passif. Les avis de droit de l'Office fédéral de la justice (2003) et de Tobias Jaag, professeur de droit public et constitutionnel à l'Université de Zurich (2004) sont explicites sur le sujet. (Art. 74 Cst.; art. 110 al. 1 let. a Cst.; art. 118 al. 2 let. a et b Cst.).

Solution

La protection de la population et de l'économie contre les effets nocifs et limitatifs du tabagisme passif est obtenue par la modification du droit en vigueur (p. ex. loi sur le travail, loi sur les denrées alimentaires, ordonnance sur le tabac, loi fédérale sur les transports publics). Il n'est pas nécessaire d'élaborer une nouvelle loi.

La présente initiative complète le rapport sur la protection contre le tabagisme passif demandé par la Commission de l'économie et des redevances (Po. CER-N 02.3379). Elle indique les moyens de réaliser les travaux législatifs urgents qui sont requis.

Avantages de cette solution

La protection de la population et de l'économie contre les effets nocifs et limitatifs du tabagisme passif ne constitue pas une restriction excessive de la liberté du commerce et de l'industrie ni de la liberté personnelle des consommateurs de tabac. Les mesures correspondent aux dispositions européennes que nous devons prendre en compte en vertu des accords qui ont été passés, elles correspondent également à la convention-cadre de l'OMS sur le tabac, que la Confédération a signée en 2004.

Selon l'avis de droit mentionné ci-dessus, les mesures sont adaptées et proportionnées : elles visent la protection de ceux qui sont involontairement exposés à la fumée de tabac, qui en subissent des dommages contre lesquels ils sont impuissants. Elles n'imposent pas de limitations excessives aux consommateurs, mais créent la clarté et des espaces de liberté. Cette solution n'entraîne de frais ni pour les pouvoirs publics ni pour l'économie, et elle peut même être d'un bon rapport pour l'économie.

Une solution d'urgence s'impose. Elle intéresse 75 % de la population et de larges milieux économiques. Elle est en mesure de réduire massivement les coûts, notamment des maladies, et elle a le potentiel de faire baisser notablement la mortalité - jusqu'à 400 décès pourraient être évités chaque année en Suisse - et de prévenir des milliers de cas de maladies.

Verhandlungen

Au Conseil national, la commission a présenté, après deux ans de travaux préparatoires en vue de l'application de l'intervention parlementaire Gutzwiller, un projet de loi fédérale sur la protection contre le tabagisme passif. Le rapporteur germanophone de la commission, Ruth Humbel Näf (C, AG), a souligné le changement de paradigme opéré par la commission, qui est passée de la défense de la liberté des fumeurs à la défense de la liberté des non-fumeurs. La réglementation proposée est d'après elle mesurée. Elle est également indispensable pour mener à bien une politique de santé et de prévention efficace. Au sein de la commission, une minorité, emmenée par Toni Bortoluzzi (V, ZH), préconisait de ne pas entrer en matière sur ce projet, arguant que, si un produit comme le tabac, dont la vente est autorisée, est tellement dangereux pour autrui, alors il devrait être complètement interdit. Cette minorité ajoutait que le projet portait atteinte à la liberté individuelle des propriétaires d'entreprises et constituait une limitation des droits des PME. Au conseil, elle a été soutenue par le groupe UDC et une majorité du groupe radical-libéral. Allant dans le même sens, Gabi Huber (RL, UR) s'est, quant à elle, élevée contre l'instauration d'une tutelle de l'État et a appelé au respect des principes de liberté et de responsabilité individuelles. À l'opposé, Silvia Schenker (S, BS) a salué le projet de la commission comme une avancée significative dans la protection contre le tabagisme passif, notamment en ce qui concerne le personnel affecté au service dans les restaurants, qui plus encore que d'autres subit les désagréments de la fumée passive. Suite à ces débats, le Conseil national a décidé, par 111 voix contre 64, d'entrer en matière sur le projet de loi. Lors de l'examen par article, la discussion a principalement porté sur les exceptions prévues dans le domaine de la restauration. Par 95 voix contre 77, le Conseil national a opté pour la version d'une minorité de la commission selon laquelle fumer sur un lieu de travail serait autorisé dans des locaux isolés des autres locaux par une séparation, désignés comme tels et dotés d'une ventilation suffisante, alors que la commission proposait de n'autoriser que des locaux fumeurs qui ne servent pas de lieu de travail. De plus, selon la version retenue par le conseil, les restaurants et les boîtes de nuit peuvent, sur autorisation, être exploités comme établissements fumeurs. Cette autorisation est accordée dans les cas où " une séparation entre locaux fumeurs et non fumeurs n'est pas possible ou qu'elle ne peut être exigée raisonnablement "; c'est, d'après le rapporteur de la minorité, Roland Borer (V, SO), un moyen pour la Suisse de rester une société tolérante dans laquelle chacun prend en considération et respecte les besoins de l'autre. Les groupes socialiste et vert ont vainement souligné que ces exceptions risquaient de vider le projet de loi de sa substance et donc d'affaiblir considérablement la lutte engagée pour la protection des travailleurs. La proposition de la minorité a été soutenue par les groupes UDC, radical-libéral et PDC. Revenant sur la protection des travailleurs, Eduard Engelberger (RL, NW) a tenu à préciser que nul ne devait être obligé de travailler dans une entreprise fumeurs. Lors du vote d'ensemble, le projet a été adopté par 109 voix contre 52.

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur le projet de loi n'a pas été contestée. Urs Schwaller (CEg, FR), rapporteur de la commission, n'a toutefois pas caché le manque d'enthousiasme de la commission pour la nouvelle loi, comme le démontre le résultat du vote (4 voix contre 3 et 3 abstentions). La commission estime que la volonté de la population d'offrir aux non-fumeurs une protection efficace passe par un durcissement des propositions du Conseil national concernant les locaux fumeurs qui servent de lieu de travail et les établissements fumeurs autorisés à titre exceptionnel, et par la possibilité pour les cantons d'édicter des dispositions plus strictes. Selon Erika Forster-Vannini (RL, SG), les propositions de la commission apportent certes des améliorations bienvenues aux décisions du Conseil national, mais ces propositions, qui reflètent les hésitations des députés, sont insuffisamment conséquentes. Au contraire, Bruno Frick (CEg, SZ) a déclaré être en faveur de dispositions modérées ; il a mis en garde contre un excès de zèle et un État policier qui tient en laisse les citoyens et les contraint à adopter tel ou tel comportement. Gisèle Ory (S, NE), de son côté, a souligné que seules des mesures strictes pouvaient protéger le personnel d'hôtellerie et de restauration. En ce qui concerne les locaux fumeurs, une minorité I, emmenée par Felix Gutzwiller (RL, ZH), a proposé de suivre la proposition du Conseil fédéral et de n'autoriser que des locaux fumeurs qui ne servent pas de lieu de travail. Une minorité II, emmenée par Eugen David (CEg, SG), proposait d'autoriser à titre exceptionnel les locaux fumeurs dans les établissements d'hôtellerie ou de restauration, sous réserve de l'accord explicite des employés qui y travaillent. La majorité de la commission souhaitait également que l'employé donne son accord - contrairement au Conseil national -, mais voulait appliquer cette disposition à toutes les branches de l'économie. Eugen David a défendu la proposition de la minorité II, arguant qu'elle tenait compte des besoins de la branche touristique. Felix Gutzwiller a souligné que seuls des locaux fumeurs qui ne servent pas de lieu de travail pouvaient protéger efficacement les employés. C'est finalement la minorité II qui l'a emporté contre la minorité I, puis contre la majorité, les deux fois par 22 voix contre 18. La discussion a ensuite porté sur la question des établissements fumeurs. Le Conseil national souhaitait que les établissements d'hôtellerie et de restauration puissent, à titre exceptionnel, être exploités comme établissements fumeurs, si une séparation entre locaux fumeurs et non fumeurs " n'est pas possible ou [ ] ne peut être exigée raisonnablement ", position reprise par Rolf Schweiger (RL, ZG). La majorité de la commission a proposé de biffer la fin de la phrase (" ne peut être exigée raisonnablement "), car des coûts importants ne sauraient être une raison d'accorder une exception. Une minorité de la commission, emmenée par Erika Forster-Vannini (RL, SG), a proposé de biffer l'art. 2a et de n'autoriser aucun établissement fumeur. Elle a en effet refusé d'édicter une règlementation qui prévoie des exceptions, estimant qu'il s'agirait d'un mauvais compromis et d'une disposition peu claire. Lors du premier vote, la proposition Schweiger a été préférée à la proposition de la majorité par 15 voix contre 14 ; toutefois, par 23 voix contre 16, le Conseil des États a finalement opté pour la solution de la minorité de biffer tout l'article. Enfin, en raison des dispositions sur la protection des non-fumeurs que plusieurs cantons ont votées ces derniers mois, la majorité de la commission a proposé de mentionner explicitement dans la loi que les cantons pouvaient édicter des dispositions plus strictes, une proposition que le Conseil des États a suivie par 21 voix contre 16. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 25 voix contre 9, et 2 abstentions.

Au Conseil national, dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, la commission a proposé de maintenir la décision de son conseil concernant les établissements fumeurs (art. 2a). À ses yeux, ces derniers doivent être autorisés si une séparation entre locaux fumeurs et non fumeurs n'est pas possible ou ne peut être exigée raisonnablement. De plus, la commission a proposé de maintenir la décision d'autoriser les locaux fumeurs, pour autant qu'ils soient isolés, dans tous les secteurs de l'économie ; cherchant toutefois à trouver un compromis avec le Conseil des États, elle a précisé que seuls les employés ayant donné expressément leur accord dans leur contrat de travail pouvaient être appelés à travailler dans les locaux fumeurs. Une minorité rose-verte, emmenée par Jacqueline Fehr (S, ZH), s'est opposée à ces propositions. Comme le Conseil des États, elle ne souhaitait pas autoriser l'exploitation d'établissements purement fumeurs et préconisait plutôt, sur le modèle du Conseil fédéral, des fumoirs dans lesquels le service ne serait pas assuré. Jacqueline Fehr a contesté l'argument avancé par les associations économiques selon lequel une interdiction de fumer entraînerait une baisse du chiffre d'affaire dans le secteur de la restauration. Elle a estimé que ce secteur devrait plutôt profiter d'une telle interdiction : selon elle, les restaurants deviennent plus attractifs lorsque la fumée y est interdite. En outre, elle a souligné que dans certains cantons, le peuple avait approuvé à une large majorité des mesures très strictes visant à protéger les non-fumeurs. Jean-Charles Rielle (S, GE) a rappelé que la protection contre la fumée passive permettrait de sauver des milliers de vies. Au contraire, les partisans bourgeois des restaurants fumeurs ont mis l'accent sur les difficultés que rencontreraient les petites auberges de campagne si la fumée y était interdite. Marianne Kleiner (RL, AR) a rappelé le rôle social que jouent ces petits bistros, où il devrait encore être permis de jouer au jass en fumant une cigarette. Roland Borer (V, SO) a reproché à la minorité de ne plus considérer la volonté - unanime - de protéger les non-fumeurs de la fumée passive, mais de viser une interdiction totale de fumer, ce qui s'apparente à une chasse aux sorcières dont les fumeurs sont les victimes. Après une longue discussion au cours de laquelle chaque camp a refusé toute concession, le Conseil national a finalement soutenu les propositions de la majorité de la commission par 94 voix contre 86. Par ailleurs, la majorité souhaitait biffer l'article 2b voté par le Conseil des États, selon lequel les cantons peuvent édicter des dispositions plus strictes pour la protection de la santé. Jacqueline Fehr (S, ZH) a qualifié cette proposition d'attaque contre la volonté populaire, soulignant que plusieurs cantons se sont déjà dotés de lois plus strictes que celle que le Parlement examine en ce moment. Marianne Kleiner (RL, AR) s'est prononcée en faveur d'un dispositif unique, car la Suisse, en tant que pays touristique, ne saurait se permettre ici un éclatement cantonal. Soutenue par les groupes socialiste et Vert et une majorité du groupe CEg, la version du Conseil des États - c'est-à-dire la proposition de la minorité - a été adoptée par 100 voix contre 82. Enfin, contrairement à la version du Conseil des États, la commission a proposé de prévoir un délai transitoire de deux ans pour la mise en oeuvre de l'interdiction de fumer : le Conseil national a adopté cette proposition par 98 voix contre 75.

Au Conseil des États, la commission a proposé de maintenir la décision du conseil d'autoriser les locaux fumeurs des établissements d'hôtellerie et de restauration sous réserve de l'accord explicite des employés qui y travaillent, en précisant qu'un tel accord doit faire partie intégrante du contrat de travail. Une proposition de la minorité souhaitait revenir à la version du Conseil fédéral et ne pas autoriser le service dans les fumoirs, mais c'est la proposition de la majorité qui l'a emporté par 25 voix contre 17. S'agissant des établissements fumeurs, une majorité de la commission a voulu accéder à la proposition du Conseil national en accordant une autorisation aux locaux dont la surface est égale ou inférieure à 100m2. Au nom d'une minorité, Erika Forster-Vannini (RL, SG) a mis en garde contre un affaiblissement de la loi et a estimé que, si cette disposition était appliquée, 80 % des établissements pourraient alors être exploités comme établissements fumeurs. Finalement, c'est la proposition de la minorité visant à interdire l'exploitation d'établissements purement fumeurs qui a été adoptée par 25 voix contre 18. En ce qui concerne le délai transitoire, le conseil a maintenu sa décision de ne pas fixer le délai transitoire à deux ans, mais de laisser le soin de fixer la date d'entrée en vigueur au Conseil fédéral.

Le Conseil national s'est rallié tacitement à la version du Conseil des États concernant le service dans les locaux fumeurs. Par ailleurs, une courte majorité de la commission a proposé de suivre le Conseil des États et de n'autoriser aucun établissement fumeur. Une minorité a, quant à elle, proposé de maintenir sa décision initiale et d'autoriser l'exploitation d'établissements purement fumeurs, lorsqu'une séparation entre locaux fumeurs et non fumeurs n'est pas possible ou qu'elle ne peut être raisonnablement exigée. Si la proposition de la majorité avait été adoptée, Roland Borer (V, SO) aurait soumis une proposition subsidiaire qui aurait permis d'aboutir à un " compromis bien helvétique " : accorder une autorisation - qui avait été refusée par le Conseil des États - aux locaux dont la surface est égale ou inférieure à 100m2. C'est finalement la proposition de la minorité, qui prévoit d'autoriser l'exploitation d'établissements fumeurs, qui a été adoptée de justesse (89 voix contre 88) par le Conseil national. S'agissant du délai transitoire, le Conseil national s'est rallié sans discussion au Conseil des États.

Dans le cadre de la dernière phase d'élimination des divergences au Conseil des États, Urs Schwaller (CEg, FR), président de la commission, a proposé une solution de compromis visant à garantir un équilibre entre la protection des non-fumeurs contre la fumée passive et une interdiction totale de fumer. Celle-ci prévoit d'autoriser l'exploitation d'établissements fumeurs à trois conditions. L'établissement doit disposer d'une surface accessible au public égale ou inférieure à 80 m2, disposer d'une aération adéquate et être clairement défini de l'extérieur comme un établissement fumeur et n'employer que des personnes ayant accepté, dans le contrat de travail, de travailler dans un établissement fumeur. Le rapporteur de la minorité, Felix Gutzwiller (RL, ZH), a estimé que limiter l'autorisation aux établissements fumeurs disposant d'une surface accessible au public égale ou inférieure à 80 au lieu de 100 m2 ne changerait pas grand chose à la situation et a plaidé en faveur d'un maintien de l'interdiction des établissements purement fumeurs. En désaccord avec l'affirmation de Felix Gutzwiller, Bruno Frick (CEg, SZ) a indiqué que, d'après les chiffres dont disposait la commission, un maximum de 20 % des établissements d'hôtellerie et de restauration pourraient être exploités comme établissements purement fumeurs, si la proposition de la majorité devait être acceptée. Il serait, selon lui, injuste de priver les fumeurs de ces rares lieux où la fumée serait encore tolérée. Par 19 voix contre 19, et grâce à la voix prépondérante du président Christoffel Brändli (V, GR), le conseil s'est finalement prononcé en faveur de la proposition de la majorité.

Il a donc fallu réunir la Conférence de conciliation, qui a proposé, par 17 voix contre 9, de privilégier la proposition du Conseil des États.

Au Conseil national, les rapporteurs de la commission, Thérèse Meyer-Kaelin (CEg, FR) et Marianne Kleiner (RL, AR), ont soutenu la proposition de la Conférence de conciliation. Au nom du groupe des Verts, Maya Graf (G, BL) a quant à elle proposé de rejeter la proposition, estimant que la version de la loi telle qu'elle était présentée ne fournissait qu'une pseudo solution à la question de la protection contre les dangers de la fumée passive. Elle a estimé que ce qui devrait être la préoccupation centrale de la loi, à savoir la protection de la santé, n'était pas suffisamment pris en compte. Par 114 voix contre 57, le Conseil national a approuvé la proposition de la Conférence de conciliation.

Au Conseil des États, Liliane Maury Pasquier (S, GE) a proposé de rejeter la proposition de la Conférence de conciliation. À ses yeux, cette solution de compromis ne protégeait pas suffisamment les non fumeurs, notamment les employés des établissements fumeurs, contre le tabagisme passif. Felix Gutzwiller (RL, ZH) a estimé que cette loi apportait de nombreuses améliorations pour la protection contre la fumée passive et qu'elle devait par conséquent être adoptée. Le conseil a suivi la proposition de la Conférence de conciliation par 33 voix contre 8.

Au vote final, la loi a été adoptée par 105 voix contre 61 au Conseil national et par 31 voix contre 9 au Conseil des États.