Zusammenfassung

Message du 24 août 2005 concernant le budget de la Confédération suisse pour l'an 2006

Ausgangslage

Le budget 2006 satisfait aux exigences posées par le frein à l'endettement. Il se rapproche de l'un des trois objectifs du programme de la législature, qui est d'assurer l'équilibre durable des finances de la Confédération. Il boucle avec un déficit de 697 millions au compte financier. Ce montant est de 198 millions inférieur à la limite autorisée par le frein à l'endettement pour 2006.

Pour 2006, les recettes totales sont estimées à 52,2 milliards. Par rapport au budget 2005, elles augmentent de 2,8 %, soit de 1.4 milliard. On s'attend à une forte hausse des recettes de l'impôt fédéral direct. Sur la base des décomptes disponibles pour 2004, l'estimation des impôts des personnes morales laisse présager une nette augmentation. De plus, l'impôt sur les maisons de jeux, la taxe sur la valeur ajoutée, les taxes routières, l'impôt sur les automobiles et l'impôt sur la bière affichent également une progression des recettes, quoique dans une moindre mesure. En revanche, les droits de timbre subissent une diminution non négligeable. Eu égard aux recettes encaissées durant le premier semestre 2005, les estimations ont dû être révisées à la baisse aussi bien pour 2005 que pour le budget 2006. L'estimation des recettes de l'impôt anticipé, des impôts sur les huiles minérales et des taxes d'orientation reste inchangée par rapport au budget 2005. Pour l'impôt anticipé, cette stagnation s'explique par la décision de budgétiser un montant de trois milliards, correspondant à la moyenne historique, en raison de la grande incertitude entourant les prévisions en la matière.

La Confédération ne peut pas disposer librement de près d'un tiers du total de ses recettes. La tendance à l'affectation des recettes et à l'automatisme des dépenses ne cesse de se développer depuis des années. La Confédération ne peut notamment pas disposer à sa guise des recettes affectées et des parts réservées aux cantons et à des tiers à l'impôt fédéral direct, à l'impôt anticipé, à la taxe d'exemption de l'obligation de servir, à la TVA, aux taxes routières, à l'impôt sur les maisons de jeu et à l'impôt sur le tabac.

Le budget 2006 prévoit des dépenses totales de 52 854 millions, soit 0,6 % de plus que l'année précédente. Parmi les principaux groupes de tâches, seuls les domaines finances et impôts, prévoyance sociale, relations avec l'étranger, ainsi que formation et recherche fondamentale affichent encore des dépenses en progression. Les dépenses des domaines défense nationale, agriculture et alimentation ainsi que trafic ont cessé d'augmenter et sont même en recul. Avec un taux de 3,0 %, le groupe de tâches finances et impôts est celui qui enregistre la plus forte croissance. Il comprend des dépenses qui échappent directement à l'influence de la Confédération, à savoir les intérêts passifs et les parts de tiers aux recettes fédérales. La progression marquée attendue pour 2006 est avant tout liée à l'augmentation des montants de tiers aux recettes de la Confédération, consécutive à la croissance du produit de l'impôt fédéral direct. Si l'on fait abstraction de ce domaine non influençable, du moins à court terme, on constate une stagnation des dépenses totales au niveau de l'année précédente. Avec une croissance de 3,0 % également, les dépenses liées à la formation et à la recherche fondamentale, en particulier à la recherche fondamentale et aux hautes écoles, progresseront elles aussi plus fortement que la moyenne. Conformément à la volonté des Chambres fédérales, la priorité a été accordée à cette catégorie de dépenses qui favorisent la croissance économique. Les dépenses en faveur des relations avec l'étranger afficheront l'an prochain une hausse de 1,0 %. Dans ce domaine, c'est l'aide au développement qui, avec 7,7 %, présente la plus forte croissance, essentiellement en raison de l'intégration des dépenses concernant l'aide aux pays d'Europe de l'Est, qui dépendaient auparavant des relations politiques et économiques. En faisant abstraction de ce facteur spécial, l'aide au développement affiche encore une croissance de 1,1 %. La progression des dépenses pour la prévoyance sociale (+0,8 %) sera également supérieure à la moyenne. Cette évolution est due avant tout aux dépenses croissantes pour l'assurance-vieillesse, l'assurance-invalidité et l'assurance-maladie ainsi que pour les prestations complémentaires à l'AI. En revanche, les dépenses pour l'aide aux réfugiés en Suisse, l'encouragement à la construction de logements et l'assurance-chômage diminuent. Les dépenses consacrées à la défense nationale diminueront l'an prochain de 2,9 %, cette baisse résultant principalement des coupes dans les crédits alloués à la défense nationale militaire décidées dans le cadre du programme d'allégement budgétaire 2004. Enfin, les crédits destiné au trafic et à l'agriculture connaîtront également un fléchissement lié, dans le premier cas, à la navigation aérienne et aux transports publics, dans le second cas, aux mesures de soutien dans les domaines de la production et de l'écoulement.

La dette devrait augmenter de quelque deux milliards l'an prochain. Cette évolution n'est pas induite uniquement par le déficit du compte financier. Les avances au fonds pour les grands projets ferroviaires (1,0 mia) et de nouveaux prêts octroyés à l'assurance-chômage (1,4 mia) contribuent également à l'accroissement de la dette. En outre, celle-ci est également influencée par les variations du patrimoine financier (p. ex. réduction prévue du portefeuille de titres pour environ 600 mio).

L'estimation des recettes pour le budget 2006 se base sur les prévisions économiques disponibles à la mi-mai 2005, à savoir un taux de croissance du PIB réel de 1,8 % et un taux d'inflation de 1,1 %.

Verhandlungen

Au Conseil des États, Hans Lauri (V, BE), rapporteur de la commission, a souligné l'importance d'un assainissement durable des finances fédérales. Cependant, il a plaidé en faveur d'une solution qui respecte le plan de réduction légal, lequel prévoit l'équilibre du budget et des excédents conjoncturels à partir de 2007 seulement. Dans ce contexte, la Chambre haute n'a opéré que des coupes légères dans le projet du Conseil fédéral. Les réductions ont finalement atteint 89 millions de francs, dont 70 provenaient d'économies sur les moyens consacrés à l'asile, d'entente avec le Conseil fédéral, économies rendues possibles grâce au recul des demandes d'asile. Une proposition d'une minorité emmenée par Pierre-Alain Gentil (S, JU) a été rejetée de justesse : elle visait à maintenir l'enveloppe des subventions accordées sur le prix du sillon ferroviaire dans le trafic des marchandises à 58 millions de francs, au lieu de la réduire à 20 millions. Les débats ont en revanche donné lieu à un sérieux bras de fer au sujet du projet Porta Alpina, et plus précisément de la gare souterraine qui devrait voir le jour à la verticale de Sedrun (GR), dans le tunnel de base du Gothard. Pour ce projet, le Conseil fédéral avait déjà accepté de prendre en charge la moitié des investissements préliminaires urgents, qui s'élèvent à 15 millions de francs au total. Une courte majorité de la commission s'est déclarée favorable à cette mesure, arguant que la suspension des travaux préparatoires augmentera considérablement le coût d'une éventuelle réalisation ultérieure. Hans Altherr (RL, AR) s'y est opposé au moyen d'une proposition individuelle. Il a critiqué l'opacité de la procédure, souhaitant que des questions fondamentales soient d'abord éclaircies. Au terme d'une vive discussion, le Conseil des États a fini par appuyer le projet par 28 voix contre 9. Quant au financement des autres 7,5 millions de francs, la Chambre des cantons a décidé de procéder à des compensations simultanées en augmentant de 3,75 millions le crédit d'investissement pour les régions de montagne au DFE et en grevant de 3,75 millions le crédit pour les chemins de fer privés au DETEC. Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté sans opposition le budget qui prévoyait désormais un déficit de 608 millions de francs au lieu des 697 prévus par le Conseil fédéral.

Au Conseil national, les débats sur le budget ont donné lieu à davantage de controverses, entraînant le traitement d'environ 40 propositions de minorité et 30 propositions individuelles. Le groupe de l'UDC a manifesté d'emblée une opposition générale : il a demandé de renvoyer le dossier au Conseil fédéral afin que celui-ci économise 700 millions de francs supplémentaires et soumette au Parlement un budget équilibré. Cette proposition a toutefois été refusée par 123 voix contre 49, tout comme la demande de renvoi de Josef Zisyadis (-, VD), qui prévoyait entre autres l'introduction d'un impôt fédéral sur les successions. Pour sa part, le groupe socialiste a menacé de refuser le budget si les économies supplémentaires que la Commission des finances du Conseil national demandait de réaliser au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et au Département fédéral de l'Environnement, des Transports, de l'Énergie et de la Communication (DETEC), et qu'il considérait comme une " action punitive " contre ses conseillers fédéraux, trouvaient l'approbation d'une majorité. La gauche a effectivement réussi à prévenir une partie des coupes proposées par la Commission des finances, grâce notamment au soutien du groupe démocrate-chrétien et des députés romands du groupe radical-libéral : au lieu de 17 millions de francs, ce sont ainsi seulement quelque 3 millions d'économies supplémentaires qui ont été réalisées au DFAE. La majorité de la commission n'est pas parvenue, notamment, à imposer une baisse des dépenses de 9 millions de francs pour les organisations internationales et pour l'aide au développement et aux pays de l'Europe de l'Est. D'autres demandes visant à réduire le budget du DETEC ont également été refusées. En revanche, le Conseil national a suivi la majorité de la commission s'agissant de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) puisqu'il a supprimé un million de francs sur les dépenses relevant du crédit d'exécution. En contrepartie, il a augmenté de 2 millions le crédit consacré à la protection de la nature et du paysage, qui avait été diminué par le Conseil des États.

La Chambre basse a aussi adopté facilement les économies de 70 millions de francs que le Conseil fédéral proposait de faire sur le remboursement aux cantons de l'aide sociale accordée aux requérants d'asile. De plus, elle a décidé - contre l'opposition de la droite - de tailler 15 millions dans les études de projets, les essais et les acquisitions d'armement. Le projet Porta Alpina et ses 7,5 millions de francs destinés aux travaux préliminaires, un montant relativement modique par rapport au budget global, ont également suscité des discussions au Conseil national. Alors que les investissements préliminaires avaient été combattus par 21 voix contre 1 en commission préparatoire, l'unique représentant de la minorité, Peter Vollmer (S, BE), a réussi à imposer son point de vue devant le Conseil national. Le crédit de 7,5 millions de francs a donc été inscrit au budget.

Lors du vote sur l'ensemble, le groupe socialiste a voté à une forte majorité le budget, adopté avec un déficit de 574 millions de francs malgré l'hostilité des groupes de l'UDC et des Verts.

Le Conseil des États a suivi de peu une minorité de la commission et choisi d'augmenter de 2 millions de francs l'enveloppe destinée à la protection de la nature et du paysage, la rétablissant à 50,5 millions et rejoignant ainsi la position du Conseil national. La Chambre haute avait réduit ce crédit en première lecture afin de compenser une augmentation des fonds consacrés à la gestion des catastrophes, et plus particulièrement aux forêts protectrices. Par ailleurs, le Conseil des États s'est rallié à la décision du Conseil national de réduire le crédit d'exécution de l'OFEV. C'est en vain qu'une minorité de la commission a soutenu que les cantons étaient les premiers à avoir besoin de l'aide de l'OFEV pour la mise en oeuvre du droit de l'environnement. Enfin, le Conseil des États a refusé de retrancher 15 millions de francs au budget pour les études de projets, les essais et les acquisitions d'armement, ce qui l'aurait ramené à 135 millions.

Le Conseil national a éliminé de menues divergences en deuxième lecture, mais il a maintenu la coupe de 15 millions dans l'enveloppe dévolue aux préparatifs d'achat d'armement, tant et si bien que cet objet a dû être soumis à la Conférence de conciliation. Le compromis qui a été négocié dans ce cadre (réduction de 7 millions au lieu de 15) a été adopté par les deux conseils.

En fin de compte, le budget 2006 de la Confédération affiche un déficit de 585 millions de francs.