Zusammenfassung

Message du 22 juin 2005 concernant le financement additionnel de l'assurance-invalidité

Ausgangslage

La situation financière de l'assurance-invalidité (AI) n'a cessé de se détériorer ces dernières années. En 2004, l'endettement de l'AI a atteint 6 milliards de francs. C'est pourquoi le Conseil fédéral propose, dans le cadre de la 5e révision de l'AI, des mesures ciblées d'allégement et d'économies. Cependant, ces mesures ne suffisent pas à elles seules à assainir l'AI. Il ne serait toutefois ni politiquement possible, ni socialement supportable d'introduire encore d'autres mesures d'économies et d'allégement. Au vu de cette situation, le Conseil fédéral juge indispensable de trouver pour l'AI des sources de financement supplémentaires. Il a donc mis en consultation à l'automne 2004, en parallèle avec le projet de 5e révision de l'AI, un projet de financement additionnel de l'AI. Dans le projet mis en consultation, le Conseil fédéral a proposé deux solutions, à savoir le relèvement de la TVA ou l'augmentation des cotisations salariales. Suite aux résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral propose dans le message un relèvement linéaire de la TVA de 0,8 point, sans part pour la Confédération. (Source : Message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Cet objet a été traité en même temps que le projet 2 de la révision de la loi sur l'assurance-invalidité (05.052).

Entrée en matière et projet 1

Au Conseil national, le débat d'entrée en matière a livré une plate-forme aux différents camps pour réaffirmer une fois encore leur unité sur la nécessité d'un assainissement durable de l'AI et leur division sur les moyens. Une minorité de la commission, formée de députés UDC, a ainsi proposé de ne pas entrer en matière, au motif que l'AI pouvait être assainie par des mesures d'économie, sans aide financière supplémentaire. Les porte-parole de la Commission de sécurité sociale et de santé publique ont rappelé que les mesures concrètes prises lors de la 5e révision de l'AI pour améliorer la prévention et l'intégration augmenteront, dans un premier temps, les coûts de l'assurance de près de 350 millions de francs par année, et qu'un financement additionnel était donc indispensable. L'entrée en matière a été décidée par 131 voix contre 56 et 4 abstentions. Suite à ce vote, le groupe de l'Union démocratique du Centre n'a plus pris position dans la discussion par article. Lors de celle-ci, les débats ont concerné la durée du relèvement de la TVA, l'accord étant de mise sur une augmentation proportionnelle de la TVA : 0,7 % pour le taux normal, 0,2 % pour le taux réduit - soit 2, 6 au lieu de 2,4 % - et 0,3 % pour le taux spécial grevant les prestations du secteur de l'hébergement. La majorité de la commission proposait un relèvement des taux de la TVA du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2016, alors qu'une minorité, composée de députés socialistes et Verts, ne souhaitait pas limiter cette mesure dans le temps. Suite à l'abstention de la quasi-totalité des députés UDC, la proposition de minorité l'a emporté par 69 voix contre 63. Les groupes PDC et RL se sont alors désolidarisés du projet et ont joint leurs voix aux élus UDC pour le faire échouer lors du vote sur l'ensemble qui s'est soldé par 100 non contre 77 oui. Au camp rose-vert du oui s'étaient ralliés 10 députés PDC ainsi que le groupe PEV-UDF. Auparavant, la motion d'ordre de Meinrado Robbiani (C, TI) de reporter le vote sur l'ensemble avait été rejetée par 93 voix contre 87.

À la session d'hiver 2007, le Conseil aux États a débattu une solution de compromis élaborée en commission. La porte-parole de la commission a souligné que la 5e révision de l'assurance-invalidité allait certes contribuer à désamorcer la situation financière critique de l'assurance, mais que cela ne suffirait de loin pas pour régler le problème du déficit structurel de l'AI. Un financement additionnel par le biais d'une augmentation provisoire de la TVA s'avère donc indispensable. La solution élaborée par la commission propose de lier deux projets : le projet 1 prévoit un financement additionnel limité dans le temps et le projet 2 une loi sur l'assainissement de l'assurance-invalidité. Le projet 1 propose ainsi une hausse de la TVA limitée à sept ans, 0,5 % pour le taux normal, 0,2 % pour le taux réduit et 0,2 % pour le taux spécial grevant les prestations du secteur de l'hébergement. Le taux usuel de la TVA passerait de 7,6 à 8,1 %, l'hôtellerie serait frappée à hauteur de 3,8 % et les biens de consommation courante à hauteur de 2,6 %. L'augmentation de la TVA devrait permettre de couvrir le déficit annuel de l'assurance-invalidité. Dans le projet 2, la commission propose, afin de gagner en transparence et d'éviter de pénaliser l'AVS, de découpler l'AVS et l'AI et de créer un fonds autonome pour l'AI. Cinq milliards puisés dans les caisses de l'AVS seraient versés à titre unique dans ce fonds. La dette de l'AI au 31 décembre 2009 serait inscrite au passif du bilan du fonds de l'AVS et soumise à intérêts. Ceux-ci seraient payés à l'AVS, pour deux tiers par la Confédération et pour un tiers par l'AI. Enfin, la commission demande au Conseil fédéral de présenter une 6e révision de l'AI d'ici à la fin 2012.

Les orateurs ont tous salué l'approche pragmatique voulue par la commission et soutenu les deux projets, défendus également par le conseiller fédéral Pascal Couchepin. L'entrée en matière a été décidée sans opposition. Seul l'art. 196 a donné lieu à quelques discussions. Cet article règle l'augmentation de la TVA, Hans Hess (RL, OW) a proposé de renoncer à l'augmentation proportionnelle de la TVA et de revenir à une augmentation linéaire de 0,5 %. La révision projetée de la TVÀ qui se solderait par un passage à un taux unique plaide, selon lui, pour cette solution. La porte-parole de la commission a relevé qu'au Conseil national une majorité très claire s'était dégagée pour une augmentation proportionnelle d'une part et que la solution proposée était, d'autre part, le résultat d'un compromis âprement discuté qu'il semblait peu judicieux de modifier. La proposition Hess a été rejetée par 29 voix contre 5. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté à l'unanimité avec 35 voix.

Après le rejet de l'arrêté au vote sur l'ensemble en mars 2007, un nouveau débat d'entrée en matière a eu lieu au Conseil national, une année plus tard.Une minorité de la commission emmenée par Roland Borer (V, SO) a proposé de ne pas entrer en matière, proposition justifiée par le réel potentiel d'économies contenu dans la dernière révision de l'AI. Il s'agissait, pour cette minorité, de maintenir la pression sur l'administration afin que les mesures déjà prévues soient appliquées de façon efficace. La majorité de la commission a défendu le projet, arguant que la nécessité d'un financement additionnel avait déjà été soulignée à maintes reprises. Le président de la Confédération, Pascal Couchepin, a également souligné combien il était illusoire de croire que les économies suffiraient à assainir l'AI. Soutenue par tous les groupes, à l'exception du groupe UDC, l'entrée en matière a été décidée par 122 voix contre 64 et 3 abstentions. C'est par le même score que s'est décidé le rejet de la proposition subsidiaire de minorité de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec mandat d'élaborer une 6e révision de l'assurance-invalidité qui permette d'obtenir un assainissement structurel durable de l'assurance-invalidité sans recettes supplémentaires.

Le Conseil national a introduit à l'art. 196 une divergence majeure avec le Conseil des États. Alors que la majorité de la commission soutenait la décision du Conseil des États deux propositions de minorités ont été déposées. L'une emmenée par Silvia Schenker (S, BS) souhaitait un relèvement temporaire proportionnel de la TVA, mais proposait 0,7 % pour le taux normal au lieu des 0,5 % acceptés par le Conseil des États. L'autre, défendue par Pierre Triponez (RL, BE) proposait un relèvement également temporaire mais surtout linéaire de 0,4 % de la TVA. Cette dernière proposition, soutenue par le groupe radical-libéral, celui de l'UDC et par une forte minorité du groupe PDC/PEV/PVL a été acceptée par 95 voix contre 86. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 108 voix contre 45.

À l'art. 196, le Conseil des États a maintenu sa décision d'une augmentation proportionnelle de la TVA, mais il a modéré cette hausse par rapport à sa décision de décembre 2007. Il a suivi la majorité de sa commission, qui proposait une augmentation de 0,4 % pour le taux normal le portant ainsi à 8 %, 0,1 % pour le taux réduit (soit une TVA de 2,5 %) et 0,2 % (soit une TVA de 3,8 %) pour le taux spécial grevant les prestations du secteur de l'hébergement. Cette augmentation engendrerait des recettes supplémentaires de l'ordre de 1,23 milliard. Pour le porte-parole de la commission, il s'agit d'être réaliste et d'optimiser les chances de cette réforme en votation populaire, point de vue partagé par les groupes bourgeois et le conseiller fédéral Pascal Couchepin. Une minorité de la commission emmenée par Anita Fetz (S, BS) souhaitait s'en tenir à la décision précédente du Conseil des États. Une augmentation proportionnelle de 0,5 % apporterait 1,54 milliard, soit le montant nécessaire pour un réel assainissement de l'assurance invalidité. Quant à Hans Hess (RL, OW), il proposait de suivre le Conseil national et d'adopter une augmentation linéaire de 0,4 % qui apporterait 1,45 milliard de plus dans les caisses de l'assurance. La majorité du conseil a toutefois estimé qu'une augmentation linéaire toucherait trop durement les ménages au revenu modeste. Dans un premier vote, la proposition Hess l'a emporté sur la proposition de la minorité par 24 voix contre 12, puis dans un deuxième vote, la proposition de la majorité l'a emporté par 28 voix contre 11. Le Conseil des États a d'autre part reformulé le paragraphe 3 de l'art. 196 pour lier les projets 1 et 2. Selon la nouvelle formulation, adoptée sans discussion, les taux de TVA ne seront ainsi relevés temporairement que pour autant qu'un fonds de compensation de l'AI indépendant soit créé, ce qui implique que la loi fédérale sur l'assainissement de l'assurance-invalidité entre en vigueur.

Le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États sans discussion.

L'entrée en vigueur prévue au 1er janvier 2010 a été reportée au 1er janvier 2011 (voir objet 09.454).

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 126 voix contre 58 au Conseil national et par 39 voix contre 2 au Conseil des États.

Le projet a été accepté par le peuple le 27 septembre 2009 par 54,6 % des votants et par 11 cantons et 2 demi-cantons.

Projet 2

Au Conseil des États, le projet de la commission a été accepté sans discussion et adopté au vote sur l'ensemble à l'unanimité avec 33 voix.

Au Conseil national, la proposition d'une minorité de la commission emmenée par Ueli Maurer (V, ZH) de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec mandat d'élaborer un projet instaurant un fonds AI ainsi qu'un fonds APG autonome, mais ne prévoyant aucun prélèvement sur le fonds AVS ni aucune modification de la TVA a été rejetée par 121 voix contre 63.

Si la création d'un fonds autonome pour l'AI n'a pas été contestée, les propositions portant sur les conditions de création de ce fonds n'ont pas manqué. Une minorité emmenée par Paul Rechsteiner (S, SG) souhaitait qu'au moment de l'entrée en vigueur de la loi, la Confédération verse une contribution spéciale de 5 milliards de francs pour le désendettement de l'assurance-invalidité (art. 1). À ce montant se seraient ajoutés les 5 milliards transférés par le fonds de compensation AVS prévus à l'art. 2. Le Conseil national a rejeté cette proposition par 110 voix contre 59. À l'art. 2, une minorité défendue par Toni Bortoluzzi (V, ZH) proposait qu'à l'entrée en vigueur de la loi, la Confédération transfère à titre de dépense ordinaire, 5 milliards de francs du budget ordinaire de l'État au fonds de compensation de l'AI. La majorité de la commission défendait, quant à elle, la solution retenue par le Conseil des États, à une différence près : les 5 milliards transférés du fonds de compensation AVS au fonds de compensation AI devaient l'être sous la forme d'un prêt portant intérêt. Cette dernière solution, soutenue par le ministre de l'Intérieur, a été acceptée par 122 voix contre 50. À l'art 3, alors que le Conseil des États avait prévu que la Confédération supporte du 1

er janvier 2010 au 31 décembre 2016 les deux tiers de la charge annuelle des intérêts sur le report des pertes de l'AI, le Conseil national a suivi sa commission et prévu que la Confédération prenne entièrement à sa charge les intérêts de la dette. Le Conseil national a d'autre part suivi la majorité de sa commission et apporté des précisions quant au contenu de la 6e révision de l'AI, détaillé dans un message prévu pour 2010, et qui doit porter " notamment sur un assainissement de l'AI en matière de dépenses ". Le camp rose-vert, opposé à cet ajout, n'a pas été entendu. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 123 voix contre 54.

Dans la procédure d'élimination des divergences, la discussion a essentiellement porté sur un point : le versement de 5 milliards constituerait-il un versement sous la forme d'un prêt à intérêt, selon la version du Conseil national ou un versement unique comme le souhaitait le Conseil aux États ? En contrepartie de ce versement unique à fonds-perdu, le Conseil des États a proposé, à l'art. 2, al. 2, de verser chaque année le montant excédentaire au capital de départ de 5 milliards de francs au Fonds de compensation AVS, pendant la période du relèvement temporaire de la TVA, afin de réduire la dette de l'AI. Aucun accord entre les Chambres n'ayant été trouvé, une conférence de conciliation a été convoquée et c'est le modèle du Conseil des États qui a prévalu. Les deux conseils se sont ralliés aux propositions de la Conférence de conciliation.

Au vote final, la loi a été adoptée par 133 voix contre 57 au Conseil national et par 41 voix contre 0 au Conseil des États.