Zusammenfassung

Message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT)

Ausgangslage

En approuvant l'arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), le peuple et les cantons se sont déclarés le 28 novembre 2004, à une très nette majorité, en faveur du projet de réforme destiné à renforcer et moderniser les structures fédérales de notre pays.

Le Conseil fédéral interprète le pourcentage élevé de oui (64 %) comme une invitation à poursuivre rapidement et fermement les travaux préalables à l'introduction de la RPT.

Le message a pour objet la législation d'exécution. Certaines modifications de la législation fédérale générale ou relative à des tâches spécifiques sont la conséquence de l'arrêté fédéral du 3 octobre 2003 concernant la RPT. D'autres modifications ne nécessitaient pas d'amender la Constitution. Il n'en a donc pas été question dans les délibérations parlementaires sur le projet constitutionnel. Les modifications de lois pour chaque secteur ont été élaborées dans le cadre de l'organisation de projet RPT, formée paritairement de représentants de la Confédération et des cantons.

Comme les lois fédérales concernées font partie d'une réforme cohérente du fédéralisme et que près de la moitié d'entre elles sont la transposition, sur le plan de législation, des normes constitutionnelles adoptées par le Parlement le 3 octobre 2003, elles apparaissent dans un acte modificateur unique, la loi fédérale concernant l'édiction et la modification d'actes dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Cet acte modificateur unique est sujet au référendum. Des modifications sont ainsi prévues dans les groupes de tâches suivants : mensuration officielle ; exécution des peines et des mesures ; formation ; protection de la nature et du patrimoine ; défense nationale ; finances publiques ; travaux publics et transports ; environnement ; sécurité sociale ; agriculture ; forêts, chasse et pêche. Au total, le projet propose la modification de 30 lois fédérales, ainsi que trois lois fédérales nouvelles ou totalement révisées.

Outre l'acte modificateur unique, une ordonnance de l'Assemblée fédérale (sur le financement de la mensuration officielle) fait l'objet du présent message. Si ces changements revêtent un caractère ponctuel dans certains secteurs, ils ont ailleurs une ampleur considérable. Tel est le cas des prestations collectives de l'AI, pour lesquelles la nouvelle répartition des tâches a conduit à l'élaboration d'une loi fédérale sur les institutions destinées à l'intégration sociale des personnes invalides. Cette loi définit les principes et les critères selon lesquels l'intégration sociale des personnes invalides doit être encouragée dans les cantons. Une loi totalement révisée traite par ailleurs des contributions fédérales aux cantons pour leurs dépenses au titre de bourses et de prêts d'études dans le domaine de la formation du degré tertiaire. L'allocation de ces subsides y est définie comme tâche commune à la Confédération et aux cantons. La loi contient d'une part des dispositions destinées à promouvoir la formation, d'autre part des dispositions sur les principes à respecter en matière de subsides à la formation, soit les conditions d'attribution des subventions.

Dans le domaine des prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, le projet présenté consiste en une révision totale de la législation. Le désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons et la transformation de l'actuelle loi sur les subventions en une loi axée sur les prestations exigeaient une telle refonte.

Des changements majeurs sont également à l'ordre du jour dans le secteur des travaux publics et des transports. Ils concernent notamment la loi sur les routes nationales et la loi concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire.

Le Conseil fédéral a déjà présenté succinctement sa démarche dans son premier message concernant la RPT (normes constitutionnelles à modifier) qui forme, comme il l'a souligné, un tout organique indissociable avec ce deuxième message. De même, il avait déjà esquissé dans le premier message les lignes directrices des modifications de lois nécessaires. À cet égard, le deuxième projet concernant la législation d'exécution représente la concrétisation et l'approfondissement des modifications législatives annoncées précédemment.

Quand les travaux législatifs seront terminés, les instruments de la péréquation (péréquation des ressources et compensation des charges par la Confédération ainsi que, à titre transitoire, compensation des cas de rigueur) seront dotés de moyens financiers et les ordonnances d'application seront élaborées. Les arrêtés fédéraux correspondants feront l'objet du troisième message.

Comme il a été signalé dans le premier message, l'introduction de la RPT ne peut se faire qu'intégralement afin d'assurer une mise en oeuvre cohérente des modifications constitutionnelles et légales. Le délai référendaire commencera à courir à l'issue du débat parlementaire relatif à l'acte modificateur unique (loi fédérale sur la législation d'exécution relative à la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons) . Le troisième message sur les arrêtés fédéraux verra le jour parallèlement aux débats sur ce message. Cet arrêté parlementaire sera également sujet au référendum. Les travaux sont en cours dans les cantons pour créer ou adapter les bases juridiques nécessaires.

Si toutes ces étapes se déroulent conformément aux prévisions, la RPT pourra entrer en vigueur le 1er janvier 2008.

Verhandlungen

L'entrée en matière a été décidée sans opposition au Conseil des États. En tant que président de la commission spéciale, Fritz Schiesser (RL, GL) a prié le conseil de s'en tenir à des propositions en rapport avec la mise en oeuvre de la RPT, craignant que, dans le cas contraire, cela ne conduise à une ingérence dans le domaine de compétence des commissions parlementaires ordinaires et n'ouvre une boîte de Pandore.

Au cours de la discussion par article, si une grande partie des nombreuses lois fédérales réunies dans l'acte modificateur ont été entérinées sans grand débat, certaines modifications de loi ont donné matière à contestation : dans le domaine des routes nationales, par exemple, la controverse a porté sur le rôle que les cantons pourront continuer de jouer au niveau opérationnel. Sur ce point, le Conseil des États s'est écarté du projet du Conseil fédéral, selon lequel la Confédération conclut avec les cantons des accords relatifs à l'entretien courant et aux petits travaux d'entretien qui ne font pas l'objet d'un projet, mais se charge seule de l'exécution des grands travaux d'entretien liés à des projets : par 23 voix contre 18, il a décidé que la Confédération pourrait également conclure des accords pour les grands travaux d'entretien. À l'instar du Conseil fédéral, une minorité de la commission emmenée par Hans Lauri (V, BE) a, en vain, mis en garde contre le risque que ces mesures ne s'écartent du principe de la RPT selon lequel "qui paie commande". Elle a notamment contesté le fait qu'en pratique, cette disposition potestative revêtirait un caractère contraignant et se traduirait par une dilution de la souveraineté fédérale qui, à son tour, entraînerait des surcoûts de 100 millions de francs qui iraient à l'encontre du renforcement de l'efficience visé.

Selon la RPT, la réduction des primes d'assurance-maladie pour les assurés de condition économique modeste relève de la compétence commune de la Confédération et des cantons. La Chambre haute a décidé que la Confédération versera dorénavant un forfait correspondant à 25 % des coûts de l'assurance obligatoire pour 30 % de la population, ce qui entraînera une diminution de la contribution fédérale directe d'environ 600 millions de francs. Le Conseil des États a rejeté à une nette majorité la proposition déposée par une minorité composée de représentants du groupe socialiste qui visait à maintenir les montants accordés à ce jour par la Confédération et les cantons pendant trois ans au moins à compter de l'entrée en vigueur de la réforme de la péréquation. Tout en reconnaissant que la Confédération serait moins généreuse envers les cantons en matière d'assurance-maladie, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a souligné que les cantons bénéficieraient d'autres fonds en contrepartie.

Concernant les bourses d'étude, les discussions ont porté sur l'ampleur des efforts d'harmonisation à consentir. Estimant que le système d'octroi des bourses et des prêts d'étude actuellement en vigueur est injuste et inefficace, la gauche souhaitait harmoniser davantage la réglementation dans le cadre de la nouvelle loi relative aux contributions fédérales aux cantons pour leurs dépenses au titre de bourses et de prêts d'études dans le domaine de la formation du degré tertiaire. Mais elle s'est heurtée à l'opposition de la majorité qui, avec le soutien du Conseil fédéral, a rappelé qu'une harmonisation - envisagée dans le cadre de la procédure de consultation - était certes nécessaire en la matière, mais qu'elle devait s'inscrire dans le cadre d'un débat plus large sur la formation et d'une loi portant sur l'harmonisation. Le Conseil des États a donc écarté les différentes propositions de minorité formulées par Anita Fetz (S, BS), qui souhaitait en particulier que les contributions fédérales aux cantons soient fixées à 16 %, que l'aide octroyée pour une première formation soit une bourse et que les bourses accordées pour une première formation ne puissent être remplacées par des prêts d'études qu'à titre exceptionnel, et que l'âge-limite pour l'obtention d'une bourse soit harmonisé. Alors même qu'elle lui accordait la plus grande importance, Anita Fetz a, de guerre lasse, retiré la dernière proposition visant à harmoniser le montant des aides à la formation.

Enfin, au chapitre des prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, le Conseil des États a rejeté, par 28 voix contre 7, une proposition individuelle de Gisèle Ory (S, NE), qui proposait d'inclure l'ensemble des cures et des séjours de convalescence prescrits par le médecin dans le catalogue des prestations prises en charge par les cantons. Le rapporteur et le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz ont fait remarquer à cet égard que certaines cures étaient déjà remboursées et qu'il n'était pas possible d'identifier clairement les conséquences financières d'une telle proposition.

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil national, la gauche a affiché sa déception quant à la législation d'exécution et, avec le soutien d'une majorité des Verts, elle a déposé une proposition de renvoi au Conseil fédéral. De son avis, les craintes selon lesquelles la délégation des prestations sociales aux cantons et la dispersion du droit se traduiraient par un démantèlement social se sont vérifiées. Le groupe socialiste a déploré en particulier que la question des contributions fédérales à l'AVS et à l'AI ait été réglée de manière insuffisamment précise, et que rien n'empêchait la Confédération et les cantons d'abaisser leurs contributions à la réduction des primes d'assurance-maladie au détriment des personnes à faibles revenus. Enfin, avec l'appui de la majorité des Verts, il a exigé une harmonisation des règles d'octroi des bourses d'études. Le camp bourgeois ne s'est pas rallié à l'opinion de la gauche, rappelant que le peuple avait clairement accepté les modifications constitutionnelles introduisant une nouvelle péréquation financière. Il aurait aimé aller plus loin encore, ainsi qu'en atteste le souhait d'un désenchevêtrement plus marqué des tâches entre la Confédération et les cantons et d'effets positifs sur les finances fédérales. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a estimé qu'il était nécessaire de conférer une marge de manoeuvre aux cantons, s'opposant ainsi au renforcement de l'intervention de la Confédération souhaité par la gauche. Il a néanmoins concédé que des modifications matérielles s'imposaient dans certains secteurs mais qu'elles devraient faire l'objet d'une discussion distincte, afin d'éviter qu'elles ne mettent en péril l'équilibre de la construction délicate que constituait le projet de la RPT. En dépit du soutien de la grande majorité des Verts, la proposition de renvoi a finalement été rejetée par 92 voix contre 65.

Lors de la discussion par article, le Conseil national a décidé de ne pas autoriser la Confédération à déléguer sa compétence aux cantons pour les grands travaux d'entretien, en défendant le principe de libre concurrence. Il a rejeté une proposition de minorité qui, à l'instar de la décision du Conseil des États, visait à inscrire dans la loi la possibilité de conclure des accords de prestations avec les cantons. Concernant les prestations individuelles de l'assurance-invalidité, qui relèveront dorénavant de la compétence de la Confédération, le conseil a approuvé une proposition déposée par une minorité emmenée par Luc Recordon (G, VD) qui s'opposait à une cantonalisation de la logopédie et de la thérapie psychomotrice destinées aux enfants. Dans le secteur de l'assurance-maladie, la gauche a, en vain, exprimé son désaccord avec la baisse brutale des subsides fédéraux prévue à l'avenir, en souhaitant qu'elle soit assortie d'un délai transitoire de trois ans. Soutenue par les Verts, elle a aussi déploré les importantes disparités qui subsistent entre les cantons au niveau de l'allocation des bourses d'étude, plaidant pour une meilleure harmonisation. Au travers de propositions de minorité, le camp rose-vert a par ailleurs tenté d'imposer aux cantons les modalités d'octroi des bourses et leur montant minimum, ce à quoi le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a rétorqué que la Confédération ne contribuait que partiellement aux coûts liés aux bourses octroyées par les cantons et qu'il n'était donc pas question - tout du moins sans consultation préalable - de leur imposer des critères stricts. Ainsi, les propositions du camp rose-vert, soutenu par le groupe PEV/UDF, n'ont pas rencontré d'écho plus favorable que celle qui prévoyait de fixer un âge limite national pour l'octroi des aides à la formation ou de n'autoriser qu'à titre exceptionnel de remplacer une bourse par un prêt d'étude remboursable. La proposition individuelle de Christa Markwalder (RL, BE) qui, à l'inverse, privilégiait l'octroi d'aides sous forme de prêts, n'a pas non plus passé la rampe.

S'agissant de la révision totale de la loi fédérale sur les prestations complémentaires, le camp rose-vert a déposé différentes propositions de minorité visant à améliorer la condition des personnes concernées. Il souhaitait notamment que les cantons participent aux coûts des séjours en home ou à l'hôpital de manière à éviter aux pensionnaires de recourir à l'aide sociale, et qu'ils allouent des indemnités pour dépenses personnelles de 5400 francs sur l'ensemble du territoire. Contrairement à ces deux propositions, qui n'ont pas abouti, celle de Pascale Bruderer (S, AG) a été adoptée sans opposition et avec l'approbation du Conseil fédéral : les cantons devront ainsi rembourser également les frais afférents à une cure balnéaire ou à un séjour de convalescence prescrits par le médecin. Enfin, au volet des prestations complémentaires, la Chambre basse a accepté une proposition subsidiaire de Guy Parmelin (V, VD) visant à augmenter la participation de la Confédération aux frais des personnes vivant en home ou à l'hôpital.

Dans le cadre de l'élimination des divergences, le Conseil des États a maintenu de justesse la possibilité pour la Confédération de déléguer ses compétences aux cantons pour les grands travaux d'entretien, s'opposant ainsi à une majorité de la commission qui proposait de se rallier au Conseil national. La Confédération pourrait donc continuer de conclure des contrats de prestations avec les cantons, pour autant qu'ils disposent du savoir-faire nécessaire. Le Conseil des États a par ailleurs décidé de maintenir la clé de répartition entre la Confédération et les cantons concernant la prise en charge des prestations complémentaires des personnes séjournant dans un home et s'est opposé à la solution votée au Conseil national en faveur d'une augmentation de la quote-part de la Confédération. Enfin, il a confirmé sa décision de déléguer la compétence pour la logopédie et la thérapie psychomotrice aux cantons.

Sur le dossier de l'entretien des routes nationales, le Conseil national a maintenu la divergence avec le Conseil des États et a confirmé sa volonté de limiter à l'entretien courant et aux petits travaux d'entretien de maintenance la possibilité pour la Confédération de passer des accords avec les cantons. En revanche, le Conseil national s'est rangé à l'avis du Conseil des États sur la question du financement des prestations complémentaires pour les personnes vivant dans des homes et des hôpitaux en décidant, par 82 voix contre 78, de confier la compétence y relative aux cantons. Malgré l'opposition du camp rose-vert, il a également suivi le Conseil des États sur le dossier de la pédagogie spécialisée et a accepté de rayer la logopédie et la thérapie psychomotrice de la liste des prestations couvertes par la Confédération.

Le Conseil des États a éliminé la divergence sur les routes nationales en renonçant tacitement à la possibilité d'associer les cantons aux grands travaux.