Zusammenfassung

Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire

Ausgangslage

L'agriculture reste confrontée à de profonds changements structurels. Dans ce contexte, la révision du droit de l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er septembre 2000, est encore trop restrictive aux yeux des milieux agricoles. Le Conseil fédéral estime qu'il y a lieu de procéder sans tarder aux modifications de la loi qui s'imposent dans l'intérêt de l'agriculture. En outre le droit de l'aménagement du territoire en vigueur tient trop peu compte des changements intervenus dans la société. Il convient de répondre à la demande légitime des agriculteurs qui souhaitent utiliser de manière plus adéquate qu'aujourd'hui les bâtiments situés hors de la zone à bâtir.

S'agissant des activités accessoires non agricoles, celles qui, par leur nature, sont étroitement liées à l'entreprise agricole (p. ex. possibilité de coucher dans le foin, chambres d'hôtes ou sociothérapies dont la vie à la ferme est une composante essentielle) seront désormais facilitées grâce à trois assouplissements de la loi : la possibilité d'exercer une activité accessoire de ce genre sera étendue à toutes les entreprises agricoles et ne sera plus réservée à celles dont la survie dépend d'un revenu supplémentaire. De plus, des agrandissements modestes seront autorisés lorsque l'espace pour installer l'activité accessoire fait défaut ou est insuffisant. Enfin, l'engagement de personnel destiné à travailler exclusivement dans le secteur lié étroitement à l'entreprise agricole sera possible pour autant que la famille exploitante fournisse la partie prépondérante du travail nécessaire. A certaines conditions, les constructions et installations destinées à la production d'énergie à partir de la biomasse seront considérées comme conformes à l'affectation de la zone pour autant qu'elles aient un rapport étroit avec l'agriculture. Par ailleurs, les bâtiments qui ne sont plus utilisés pour les activités agricoles pourront être affectés de manière plus adéquate, que ce soit comme habitations non agricoles ou pour la garde d'animaux, respectueuse de leurs besoins, à titre de loisir.

Au cas où les modifications proposées seraient incompatibles avec les objectifs cantonaux en matière de développement territorial, les cantons seront - afin d'étendre leur marge de manoeuvre - expressément autorisés à édicter des dispositions plus restrictives.

Verhandlungen

Au Conseil national, l'assouplissement de la loi sur l'aménagement du territoire n'a pas été sans controverses. Les Verts ont en effet déposé une proposition de non-entrée en matière : représentés par Franziska Teuscher (G, BE), ils ont souligné que la révision proposée témoignait d'une méconnaissance de la situation et qu'elle ne ferait qu'affaiblir à nouveau l'aménagement du territoire en Suisse. Aux dires de Franziska Teuscher, le projet favorise les activités accessoires non agricoles, ce qui rend la distinction entre zones à bâtir et zones non constructibles de plus en plus floue ; en outre, il encourage la progression des constructions - et donc les changements structurels - tout en s'accommodant d'une distorsion de concurrence au détriment des entreprises installées dans les zones industrielles. Malgré ces objections, le conseil a décidé d'entrer en matière sur le projet, par 155 voix contre 12. Les groupes PS, PDC et radical-libéral ont soutenu cette révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, émettant seulement quelques critiques. Le groupe UDC a également défendu le projet, même s'il aurait souhaité une révision plus audacieuse : selon lui, les assouplissements dont bénéficieront les agriculteurs sont relativement modestes. Des minorités de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie, presque exclusivement composées de membres du groupe UDC, ont d'ailleurs proposé au conseil d'assouplir davantage encore les règles d'aménagement du territoire applicables aux zones agricoles. Une minorité emmenée par Hans Rutschmann (V, ZH) a par exemple réclamé que soit biffé l'art. 27a, selon lequel les cantons peuvent introduire des règles de protection du paysage plus restrictives que celles prévues par la loi. À l'art. 24b, qui réglemente les activités accessoires non agricoles, une minorité s'est opposée à la proposition de la majorité de la commission qui plaidait en faveur d'une concurrence loyale. La majorité de la commission a introduit dans le projet de loi une disposition (art. 24b, al. 1quater) qui impose aux activités accessoires non agricoles de satisfaire aux mêmes exigences légales et aux mêmes conditions cadres que les entreprises commerciales ou artisanales en situation comparable dans la zone à bâtir. Le conseil a approuvé cette nouvelle disposition par 131 voix contre 42. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 139 voix contre 18.

Si le projet a également donné matière à contestation au Conseil des États, il a cependant été soutenu par la plupart des parlementaires qui avaient émis des critiques. Plusieurs membres du conseil ont regretté l'absence d'un concept global et souligné que le principe selon lequel il faut distinguer les zones à bâtir des zones non constructibles était de plus en plus vide de sens. Ils ont estimé que le projet encourageait en outre le morcellement du paysage, tout en rappelant qu'initialement, la loi sur l'aménagement du territoire visait à réglementer de manière aussi restrictive que possible la construction en dehors des zones constructibles. Cependant, malgré ces objections, l'entrée en matière a été décidée sans opposition.

Le Conseil des États n'a pas tenu compte de la proposition formulée par le Conseil national d'autoriser les installations nécessaires à la production de compost dans une exploitation agricole (art. 16a, al. 1bis). Il a préféré s'en tenir à la version du Conseil fédéral en approuvant la mise en place d'installations destinées à la production d'énergie à partir de la biomasse, mais en rejetant celles nécessaires à la production de compost. Au nom de la commission, Carlo Schmid-Sutter (C, AI) a indiqué qu'il n'était pas judicieux d'autoriser des installations dont l'exploitation exigeait le transport de matériel sur de longues distances, alors que ces installations ne produiraient pas d'énergie.

Une minorité de la commission emmenée par Thomas Pfisterer (RL, AG) s'est opposée à ce que les entreprises agricoles qui ne sont pas tributaires d'un revenu complémentaire soient également autorisées à exercer des activités accessoires non agricoles qui sont étroitement liées à l'entreprise agricole et à se lancer dans l'agrotourisme (art. 24, al. 1bis). La disposition contestée habilite en outre lesdits agriculteurs à effectuer des "agrandissements mesurés [ ] lorsque les constructions et installations existantes sont trop petites". Thomas Pfisterer a estimé qu'une telle pratique pénaliserait non seulement les exploitants d'entreprises commerciales ou artisanales dans les zones constructibles du fait du prix plus élevé de ces terrains, mais aussi les agriculteurs installés dans cette zone et les non-agriculteurs situés hors de la zone à bâtir ; la question relève selon lui de l'égalité de traitement. Pour sa part, Carlo Schmid-Sutter voit dans cet article le coeur du projet. Il a rappelé que, mis à part cette nouvelle disposition - que la commission a approuvée par 9 voix contre 4 -, le projet n'apportait guère d'autre valeur ajoutée sur le plan matériel. Il a par ailleurs précisé que la disposition visant à éviter les distorsions de concurrence, qui a été ajoutée par le Conseil national, permettrait de combattre les éventuels abus (art. 24b, al. 1quater). Pour le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, accepter la proposition de Thomas Pfisterer de biffer l'art. 24, al. 1bis conduirait à des inégalités de traitement entre les agriculteurs, puisque les entreprises florissantes, qui sont particulièrement attrayantes pour l'agrotourisme, se verraient interdire l'exercice d'activités accessoires non agricoles. La proposition de la minorité Pfisterer a finalement été rejetée par 34 voix contre 3. La Chambre haute a également formulé un certain nombre de propositions divergentes concernant l'art. 34, qui réglemente la procédure liée à l'application de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2007, et les possibilités de recours auprès du Tribunal fédéral.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été approuvé par 32 voix contre 2 et 2 abstentions.

Le Conseil national a maintenu sa position sur d'ultimes petites divergences. Ainsi, la construction d'installations nécessaires à la production de compost dans une exploitation agricole (art. 16a, al. 1bis) sera autorisée. En revanche, il s'est rallié au Conseil des États sur une question de procédure (art. 36).

Sur proposition de sa commission, le Conseil des États voulait empêcher qu'il ne soit pas tenu compte de la taille ou du lieu d'implantation des installations nécessaires à la production de compost. C'est pourquoi il a ajouté une précision à la version du Conseil national : outre les constructions et les installations nécessaires à la production d'énergie à partir de la biomasse, celles nécessaires au compostage en bord de champ dans une exploitation agricole peuvent aussi être déclarées conformes.

Afin de trouver un compromis, le Conseil national a procédé à une nouvelle modification de l'art. 16a, al. 1bis dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences. Selon lui, seules les installations de compost en rapport avec les installations de production de biogaz dans une exploitation agricole peuvent être déclarées conformes à la zone et doivent ainsi servir à la production d'énergie. Le Conseil des États s'est finalement rallié à cette version.

Au vote final, le projet a été adopté par 38 voix contre 3 au Conseil des États, et par 175 voix contre 14, et 5 abstentions, au Conseil national. La quasi-totalité du groupe des Verts a refusé cette modification de la loi sur l'aménagement du territoire.