Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement la modification suivante de l'article 6 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN).

Art. 6 al. 2

Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts publics de la Confédération ou des cantons ou encore une évaluation approfondie des intérêts en jeu le justifient.

Begründung

Les principes applicables à l'aménagement du territoire sont fixés par la Confédération. L'aménagement du territoire au sens strict est par contre du ressort des cantons. La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux (art. 75 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Cst.; RS 101). En ce qui concerne la protection de la nature et du paysage, ce sont les cantons qui sont compétents. Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques et les monuments naturels et culturels ; elle les conserve dans leur intégralité si l'intérêt public l'exige (art. 78 Cst.). L'aménagement du territoire est donc explicitement du ressort des seuls cantons - sous réserve bien entendu de la prise en compte de l'ensemble des intérêts publics. Ce ne sont que les plans directeurs cantonaux qui doivent être approuvés par la Confédération. Cette approbation garantit la coordination des différentes planifications cantonales entre elles et avec les intérêts de la Confédération.

Les divers services fédéraux, mais également la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) sont invités à donner leur avis ou à fournir des expertises dans le cadre de la procédure d'approbation des plans directeurs cantonaux. La CFNP vérifie si ces plans garantissent la conservation intégrale des objets d'importance nationale. Une exception à cette règle protectrice ne peut être consentie, sur la base de l'art. 6, al. 2, LPN, que lorsque des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à la conservation intégrale de l'objet.

La CFNP doit alors obligatoirement être invitée à procéder à une expertise. En rendant son avis, elle doit préciser si l'objet d'importance nationale doit être conservé intact ou comment il faut le ménager. Si la CFNP se prononce contre l'exception à la règle de la conservation intégrale d'un objet, les autorités fédérales reprennent les propositions de la commission dans leur propre décision, parfois sans les avoir examinées au préalable. Les propositions de la commission ne font guère l'objet d'une analyse fondée sur les objectifs et les principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire ; RS 700). Ce faisant, l'autorité chargée de la décision n'accorde aucune attention à une éventuelle pesée des intérêts en jeu déjà effectuée au niveau exécutif, voire législatif, cantonal. De fait, on peut donc parler ici d'une "démission de juge". Cette situation ne peut plus être tolérée. À l'avenir, l'expertise de la CFNP ne doit plus être qu'un instrument d'aide à la décision parmi d'autres. Des intérêts publics cantonaux doivent en outre pouvoir être opposés aux intérêts qui justifient la conservation de l'objet à protéger. La pesée globale des intérêts de la Confédération et des intérêts des cantons doit montrer s'il y a lieu de faire exception à la règle de la conservation intégrale d'un objet d'importance nationale. Ce n'est qu'ainsi qu'on pourra faire appliquer la planification cantonale. Il est inacceptable qu'une commission élitiste, désignée par le Conseil fédéral, ait encore une pareille importance, notamment lorsque des décisions cantonales ont été prises à l'issue d'une procédure démocratique et qu'il s'agit en dernier ressort de questions politiques.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Conformément à l'art. 78, al. 2, de la Constitution fédérale, la Confédération prend en considération dans l'accomplissement de ses tâches les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques et les monuments naturels et, si l'intérêt public l'exige, elle les conserve dans leur intégralité. L'article 2 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, LPN ; SR 451) entend par tâches de la Confédération notamment celles qui touchent à ses propres bâtiments et installations ainsi que l'octroi de concessions et d'autorisations à des projets ayant un impact sur le paysage et l'allocation de subventions à de tels projets. L'obligation de ménager et de préserver l'intégrité existe quelle que soit l'importance, nationale, régionale ou locale, de l'objet concerné (art. 3 al. 3 LPN). Les objets que le Conseil fédéral inscrit (après avoir pris l'avis des cantons) dans un inventaire d'objets d'importance nationale (art. 5 LPN) méritent, conformément à l'article 6 LPN, spécialement d'être conservés intacts (al. 1). Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, cette règle ne souffre d'exception qu'en présence d'intérêts prépondérants, d'importance nationale également (al. 2). Si, dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, le danger existe d'une altération sensible d'un objet d'importance nationale, une expertise doit être faite par la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (art. 7 LPN). La pondération des intérêts (art. 3 et 6 LPN) entre la protection et l'utilisation, de même que le pouvoir de décision sont du ressort de l'autorité directrice. L'expertise de la CFNP n'a aucun caractère contraignant.

Dans le cadre de la procédure d'approbation par le Conseil fédéral des plans directeurs cantonaux, la CFNP ne vérifie pas que la planification directrice cantonale garantisse effectivement la préservation de l'intégrité d'objets d'importance nationale selon l'article 5 LPN. La pondération de tous les intérêts des plans directeurs ou de certains projets ne relève pas de ses attributions. La CFNP a bien plus pour mission, dans les projets qui constituent des tâches de la Confédération et qui, conformément à l'article 7 LPN, doivent par conséquent lui être soumis par la suite en vue de leur réalisation, d'attirer l'attention sur des conflits potentiels, et ce à un stade précoce (permettant ainsi d'éviter des dépenses et de gagner du temps). Cette procédure ne porte pas atteinte à la souveraineté cantonale en matière d'aménagement du territoire. Au contraire, les cantons apprécient de connaître, dès la phase de planification, les impératifs du droit fédéral en matière de protection de la nature, du patrimoine et de l'environnement. En effet, il en va de l'intérêt commun des cantons et de la Confédération que le Conseil fédéral n'approuve que des plans directeurs conformes au droit fédéral.

À l'heure actuelle, le Conseil fédéral a déjà établi deux inventaires au sens de l'article 5 LPN : l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP ; RS 451.11) et l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (RS 451.12). La Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) s'est penchée sur les conséquences de l'IFP. Dans son rapport du 3 septembre 2003 (FF 2004 719), elle conclut que l'IFP n'a pas eu l'effet escompté. Elle note en particulier que l'IFP n'a pas été suffisamment pris en considération dans la pondération des intérêts et dans les décisions des autorités directrices. La CdG-N a par conséquent formulé diverses recommandations visant à renforcer l'IFP. Parmi celles-ci, elle souligne l'adéquation des instruments du droit de l'aménagement du territoire et notamment des plans directeurs cantonaux ainsi que de l'influence que peut exercer le Conseil fédéral dans sa procédure d'approbation. Dans sa réponse datée du 15 décembre 2003 (FF 2004 815), le Conseil fédéral se rallie aux conclusions et recommandations de la CdG-N.

La demande de révision de l'art. 6, al. 2, LPN a pour but de permettre une dérogation à la règle suivant laquelle un objet d'importance nationale doit être conservé intact non seulement en cas d'intérêts prépondérants, d'importance nationale également, mais plus généralement si des intérêts publics de la Confédération ou des cantons ou encore une évaluation approfondie des intérêts en jeu le justifient. Une telle extension des interventions autorisées affaiblirait les inventaires et irait à l'encontre de l'intention commune exprimée par la CdG-N et le Conseil fédéral de donner davantage de crédit à la LPN.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.