Wortlaut

Dans le but déclaré de lutter contre le terrorisme, le Conseil de sécurité des Nations Unies a pris une série de résolutions à l'encontre d'organisations et de personnes soupçonnées de faire partie de réseaux terroristes ou de soutenir leur activité. Le Conseil de sécurité a ainsi établi une liste d'organisations et de personnes considérées étroitement liées au terrorisme.

Cette liste - publiée sur Internet (www.uno.org) - a été établie sur la base d'indications fournies par les États membres. Au terme de ces résolutions, les États membres s'engagent "de bloquer les avoirs, d'empêcher l'entrée sur leur territoire ou le transit par leur territoire, et d'empêcher la fourniture, la vente ou le transfert direct ou indirect d'armes et de matériel militaire aux individus et entités figurant sur la liste".

Ces mesures portent gravement atteinte à la liberté personnelle. Elles ne prévoient aucune limitation dans le temps et ont été ordonnées et appliquées sans qu'aucune instance judiciaire établisse le bien-fondé des accusations et sans que les personnes intéressées aient été entendues ou même seulement informées. En outre, aucune procédure claire n'est prévue pour être radié de la liste. Une seule possibilité semble exister : elle consiste dans une démarche, aussi difficile qu'immorale, qui oblige la personne intéressée à prouver qu'elle n'a rien à voir avec des mouvements terroristes, alors qu'aucune accusation précise n'a été formulée ; dans ce cas également, il n'existe aucune garantie procédurale, et aucune voie de recours n'a été prévue. L'ONU même semble finalement commencer à être consciente des graves lacunes juridiques à la base de ces mesures et de leur incompatibilité avec les principes les plus élémentaires d'un État fondé sur la primauté du droit (Voir notamment le deuxième rapport de l'équipe d'appui analytique et de surveillance des sanctions créée en application de la résolution 1526 (2004) concernant l'organisation Al-Qaïda et les Taliban et les personnes et entités qui leur sont associées.)

La Suisse a appliqué ces normes portant atteinte à la liberté personnelle à l'encontre d'un certain nombre de personnes établies, travaillant ou ayant des biens déposés dans notre pays. Parallèlement, le Ministère public de la Confédération a ouvert une enquête de police judiciaire à l'encontre d'un nombre non précisé de ces personnes figurant sur la liste du Conseil de sécurité en les soupçonnant de crimes gravissimes en relation, notamment, avec les attentats du 11 septembre 2001. D'après des nouvelles de presse, après trois ans et demi de recherches, cette enquête a dû être suspendue sans qu'aucune preuve ait été découverte ou que des indices suffisants aient pu être recueillis pour justifier la saisie du juge d'instruction. Bien qu'ils aient été libérés du blocage ordonné par le Ministère public de la Confédération, les biens de ces personnes continuent à être bloqués en vertu d'une décision du SECO en application à la résolution du Conseil de sécurité.

A titre d'exemple, je relève le cas d'une personne âgée, habitant dans l'enclave italienne de Campione, atteinte de sérieux problèmes de santé, reconnue non coupable par une enquête de police judiciaire du Ministère public de la Confédération et - à notre connaissance - n'ayant fait l'objet d'aucun mandat d'arrêt ou de comparution dans quelque pays que ce soit, continue à avoir ses biens bloqués ; elle ne peut se rendre librement chez son médecin a Lugano (où elle a travaillé pendant des décennies sans aucun problème), et a vu s'écrouler le produit de toute une vie de labeur. Tout cela sous l'égide de l'ONU, au nom de la paix et de la lutte contre le terrorisme et avec la diligente participation de la Suisse qui fait de défense des droits de l'homme l'un des princIpaux piliers de sa politique étrangère.

Je me permets par conséquent de poser les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. A l' encontre de combien de personnes, la Suisse a-t-elle ordonné les mesures restrictives de la liberté prévues par les résolutions 1267 (1999) et suivantes du Conseil de sécurité ?

2. Combien de ces personnes font l'objet d'une enquête judiciaire dans notre pays et avec quel résultat ?

3. Le Conseil fédéral ne considère-t-il pas que de telles mesures, prises sans aucune procédure judiciaire sur la base seulement de vagues soupçons et en flagrante violation du droit d'être entendu, sont inconciliables avec les principes fondamentaux à la base de notre état de droit et, donc, contraires à notre ordre public ?

4. Dans de telles conditions, n'a-t-il pas considéré la possibilité de renoncer à appliquer ces mesures, en se conformant ainsi aux instruments internationaux démocratiquement adoptés - contrairement aux résolutions du Conseil de sécurité - comme la Convention européenne des droits de l'homme, et en affirmant ainsi sa volonté d'être cohérent avec ses propres principes, si souvent proclamés en matière de primauté du droit et des droits de l'homme ?

5. Quelles sont les positions et quelles sont les démarches entreprises par la Suisse au sein de l'ONU pour faire valoir la nécessité de respecter les principes élémentaires et universellement reconnus du respect des droits de l'homme ?

6. Le Conseil fédéral est-il à même d'indiquer si des résultats ont été atteints avec ces mesures dans la lutte contre le terrorisme et éventuellement lesquels ?

7. N'est-il pas du devoir du Conseil fédéral - du moins de son devoir moral - vu qu'il a appliqué les mesures, d'intervenir en faveur des personnes à l'encontre desquelles l'enquête judiciaire n'a apporté aucune preuve de culpabilité afin que soient levées les mesures portant atteinte à leur liberté encore en vigueur ?

8. Est-ce que le Conseil fédéral a envisagé l'éventualité que l'affaire soit portée devant la Cour européenne des droits de l'homme et le risque de devoir indemniser les personnes à l'encontre desquelles il a ordonné le blocage des biens et provoqué ainsi de très graves préjudices économiques, moraux et physiques ?

9. Le fait que ces mesures aient été fortement voulues par les États-Unis ne justifie-t-il pas le soupçon que notre pays, comme bien d'autres, n'ait pas cru bon de manifester sa ferme opposition à de telles procédures, tellement étrangères à notre sentiment de justice ? Est-ce que le Conseil fédéral peut exclure qu'il n'y a eu aucune pression de la part des États-Unis ?

10. Lors de la conférence de presse annonçant la clôture de l'enquête judiciaire dont il est fait état ci-dessus, le magistrat du Ministère public de la Confédération a, en violation du principe de la présomption d'innocence et en flagrante violation de tous les usages et sans égards aux principes éthiques de la fonction judiciaire, a encore fait état de soupçons à l'égard des personnes objet du non-lieu en laissant même transparaître qu'il n'avait pas pu continuer son enquête (en cours depuis plus de trois ans et demi ....) à cause du Tribunal pénal fédéral qui lui avait ordonné soit de conclure l'enquête judiciaire, soit de transmettre le dossier au juge d'instruction. Cette déclaration a créé un nouveau et important préjudice aux personnes intéressées, les média américains ayant amplement rapporté ces propos (voir p. ex. "Newsweek" et "Wall Street Journal" du 2 juin 2005). Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas nécessaire d'intervenir et de prendre des mesures adéquates pour que de pareils faits, tellement préjudiciables pour l'image et la crédibilité de la justice, ne se répètent plus ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les mesures arrêtées par le Conseil de sécurité des Nations Unies dans les résolutions 1267 (1999) et suivantes sont transposées en Suisse dans l'ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l'encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe "Al-Qaïda" ou aux Taliban (RS 946.203). Les personnes physiques et morales, groupes et entités touchés par ces mesures (interdiction de fournir des équipements militaires, interdiction d'entrer en Suisse ou d'y transiter, sanctions financières) sont énumérés à l'annexe 2 de l'ordonnance. Cette liste de noms, qui repose sur les décisions du comité des sanctions compétent du Conseil de sécurité de l'ONU, est mise à jour en permanence. À l'heure actuelle, trois ressortissants suisses y figurent.

2. Les autorités pénales suisses conduisent leurs enquêtes de manière indépendante. En raison du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral ne peut donc pas faire de commentaire au sujet de ces enquêtes.

3. Les principes de l'État de droit et les droits humains garantis par la Constitution fédérale et le droit international public ont une importance fondamentale. C'est pourquoi le Conseil fédéral est très actif au niveau international pour faire avancer leur respect et leur mise en oeuvre. En vertu du chapitre VII de la Charte de l'ONU, le Conseil de sécurité des Nations Unies a le droit, en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d'acte d'agression, d'arrêter des sanctions qui revêtent un caractère obligatoire pour tous les États membres de l'ONU et que ceux-ci doivent appliquer. Ces mesures peuvent concerner aussi des particuliers. Il est donc possible que le Conseil de sécurité des Nations Unies, se fondant sur des informations émanant de services de renseignements, ordonne des sanctions contre lesquelles il n'est pas possible de recourir directement. Le Conseil fédéral estime cependant que le Conseil de sécurité de l'ONU est investi de la lourde responsabilité de concilier les besoins légitimes de la communauté des États à se protéger contre de nouveaux actes de terrorisme, d'une part, et les droits des personnes concernées par les mesures prises à cet effet, d'autre part. C'est pourquoi la Suisse a soumis au Conseil de sécurité de l'ONU des propositions concrètes pour améliorer la situation des personnes concernées et garantir une procédure équitable pour l'inscription sur la liste des sanctions et la radiation de cette liste (lire les ch. 5 et 6).

4. Non. Dans la mesure où il s'agit de sanctions prises par le comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies institué par la résolution 1267 (1999), la Suisse est tenue par le droit international de les appliquer, en vertu de l'article 103 de la Charte des Nations Unies. En conséquence, elle doit bloquer les avoirs en Suisse des personnes figurant sur la liste. Pour éviter les cas de rigueur, l'ordonnance mentionnée sous le chiffre 1 prévoit des dispositions exceptionnelles, qui ont été appliquées notamment dans le cas des trois ressortissants suisses afin de permettre à ces personnes de financer leur entretien normal. La résolution 1452 (2002) du Conseil de sécurité des Nations Unies prévoit d'ailleurs des exceptions de cette nature.

5. Au sein de divers organes de l'ONU, notamment l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité, la Suisse a fait valoir que la lutte contre le terrorisme ne peut avoir un succès durable que si l'on n'y sacrifie pas les droits que l'on cherche précisément à protéger du terrorisme. La Suisse estime que le droit international public et plus particulièrement les droits humains protégés par des traités et par le droit coutumier ainsi que le droit international humanitaire applicable aux conflits armés ne sont pas obsolètes dans la lutte contre le terrorisme, mais qu'ils doivent être respectés. La Suisse s'allie à des États partageant cette opinion pour faire en sorte que toute l'attention nécessaire soit accordée à ce problème. Elle vient ainsi de lancer une initiative ayant pour but de fixer des critères clairs définissant les conditions dans lesquelles des sanctions peuvent être prononcées à l'encontre de particuliers. Cette initiative prévoit également une amélioration du droit à l'information des personnes concernées ainsi que la possibilité, dans les cas d'espèce, d'aménager les sanctions pour qu'elles soient mieux proportionnées. Enfin, l'initiative demande qu'il soit possible d'interjeter recours contre une inscription sur la liste devant une instance indépendante. Ces propositions contribuent à améliorer la position des personnes concernées, mais aussi à renforcer le système des sanctions : plus la protection juridique est bonne, plus les États seront disposés à inscrire sur la liste des personnes faisant l'objet de soupçons.

6. La lutte contre le terrorisme coordonnée par les organisations internationales englobe une grande variété de mesures dans des domaines divers. Pour la Suisse, les mesures les plus importantes sont celles réprimant le financement du terrorisme. Depuis le 1er juillet 2004, une division spécialisée de la police judiciaire fédérale est chargée de la lutte contre cette menace. Elle dispose d'un réseau serré de contacts avec les polices d'autres pays. Elle est appelée à devenir, à moyen terme, le centre de compétences de la Suisse dans son domaine. Même s'il est difficile par nature de mesurer le succès d'une telle activité, le Conseil fédéral considère que la législation suisse a jusqu'ici démontré son efficacité. En outre, plusieurs adaptations législatives ont eu lieu ou sont à l'étude en matière de lutte contre le terrorisme. En particulier, la législation sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication a été modifiée pour que les fournisseurs de services de télécommunication soient tenus d'enregistrer les données personnelles des clients qui achètent des cartes à prépaiement. Ce sont là des données supplémentaires auxquelles les autorités pénales peuvent accéder. La loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure est en cours de révision pour renforcer la lutte contre le terrorisme, en particulier dans le domaine de l'obtention d'informations. Tout cela n'exclut pas la nécessité de mesures législatives supplémentaires.

7. Deux des trois ressortissants suisses concernés ont demandé l'appui de la Confédération ; le troisième a expressément refusé l'aide proposée par la Confédération. Ainsi, les autorités fédérales mènent depuis plusieurs années des démarches bilatérales intensives auprès des autorités américaines compétentes afin que les sanctions touchant les deux premières personnes soient levées dans les meilleurs délais. Elles poursuivront leurs efforts dans ce sens. Dans le cadre multilatéral de l'ONU, la Suisse présente des propositions générales d'amélioration de la protection juridique relatives à la procédure d'inscription sur la liste et de radiation de la liste (lire ch. 5).

8. Le Conseil fédéral connaît les possibilités de protection juridique qui s'offrent aux particuliers au niveau européen. À ce sujet, il rappelle que les tribunaux internationaux, dont la Cour européenne des droits de l'homme, examinent uniquement les actes des États parties, mais pas les décisions du Conseil de sécurité de l'ONU. Les juridictions nationales et internationales qui ont été saisies à ce jour ont jugé valables les sanctions prises par les États membres suite aux décisions de l'ONU. Dernièrement, le Tribunal de première instance des Communautés européennes a statué, le 21 septembre 2005, que le gel des avoirs reposant sur des mesures prises à cet effet par le Conseil de sécurité de l'ONU échappe largement au contrôle juridictionnel des tribunaux (affaires T 306/01 et 315/01).

9. Principal État victime des attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis d'Amérique avaient un intérêt manifeste et légitime à l'adoption de sanctions par le Conseil de sécurité de l'ONU. C'est à l'unanimité que celui-ci a adopté la résolution 1267 (concernant les Taliban), sur laquelle repose l'essentiel du régime actuel des sanctions. L'application des sanctions en vigueur est du ressort des comités ad hoc du Conseil de sécurité. La Suisse est en contact permanent avec ces comités, auxquels elle a régulièrement fait part de ses avis critiques sur certains aspects du régime des sanctions. La Suisse a renouvelé plusieurs fois ces critiques dans les explications qu'elle a présentées lors de débats ouverts du Conseil de sécurité. Il est faux de dire que la Suisse aurait subi de la part des États-Unis des pressions qui l'auraient empêchée de prendre une position indépendante à l'ONU.

10. Le Conseil fédéral ne commente pas les déclarations des autorités de poursuite pénale sur les dossiers relevant de leur compétence.

Réponse du Conseil fédéral.