Contributions d'investissement aux chemins de fer privés. Crédit-cadre pour 2007-2010

Zusammenfassung

Message du 17 mars 2006 sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investissement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007 à 2010 et sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Lötschberg SA en prêt conditionnellement remboursable

Ausgangslage

Les Chambres fédérales ont renvoyé la réforme des chemins de fer 2 au Conseil fédéral. La refonte du financement de l'infrastructure ferroviaire, exigée par le Parlement et proposée par le Conseil fédéral ne peut donc pas entrer en vigueur, comme prévu, le 1er janvier 2007. Étant donné que le 8e crédit-cadre destiné à la promotion des entreprises de transport concessionnaires sera épuisé à la fin de 2006, il faut trouver une solution transitoire pour financer les investissements de l'infrastructure (maintien de la capacité de production et investissements d'extension) des entreprises ferroviaires concessionnaires, appelées aussi chemins de fer privés. Elle consiste à maintenir les instruments actuels après les avoir adaptés aux nouvelles données, dans la mesure où les lois en vigueur le permettent. Dans le premier arrêté fédéral, le Conseil fédéral demande dès lors au Parlement qu'il octroie un 9e crédit-cadre pour les contributions d'investissement en faveur des entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007 à 2010.

Le montant demandé s'élève à 600 millions de francs. Il se base sur les chiffres du plan financier en vigueur de la Confédération. Les requêtes des entreprises de transport concessionnaires (ETC) pour la période 2007 à 2010 ont dû être diminuées de 750 millions de francs (part fédérale : 550 millions). Mais le niveau des moyens financiers ainsi disponibles ne suffira pas pour maintenir à moyen et à long terme la qualité des infrastructures ni pour procéder à de nouveaux investissements d'extension entre 2007 et 2010. Si aucun changement n'a lieu et si l'on ne trouve pas de ressources supplémentaires, il ne sera pas possible, à moyen terme, d'exclure que des tronçons soient fermés pour des raisons de sécurité. Par ailleurs, négliger l'entretien revient à accroître de manière disproportionnée les coûts d'assainissement, ce qui peut entraîner aussi des fermetures de tronçons. Le Conseil fédéral a négocié avec les CFF une nouvelle convention sur les prestations, compte tenu de l'art. 8 de la loi sur les CFF ; il propose dans un message distinct de l'approuver, ainsi que le plafond de dépenses ad hoc. S'agissant des chemins de fer privés, le rythme de commande annuel restera, pour le moment, fondé sur la loi sur les chemins de fer. Selon le droit en vigueur, les cantons sont tenus de fournir une contribution financière importante, quelle que soit l'importance de la ligne sur le plan des transports. Dans un premier temps, on renonce donc à modifier les compétences. En d'autres termes, le financement mixte actuel (cantons et Confédération) continuera d'être appliqué.

Comme par le passé, la mise à disposition de l'infrastructure (c'est-à-dire l'exploitation de celle-ci, son entretien ainsi que l'amortissement) sera indemnisée chaque année par la Confédération et les cantons. Cette partie du financement de l'infrastructure ne fait pas l'objet du message, mais elle doit être intégrée dans la réflexion. Le crédit-cadre demandé porte sur le financement des investissements qui dépassent le volume d'amortissement des entreprises. Pour des raisons historiques, ces investissements varient beaucoup d'une entreprise à l'autre. Cela étant, les instruments de financement qui subdivisent ainsi le volume d'investissement posent problème. Comme il a été précisé plus haut, il faut cependant se fonder sur les lois en vigueur et s'accommoder de cet obstacle.

Le financement est conçu de manière qu'il soit possible, à la fin de chaque année, de passer sans problèmes à un nouveau mode de financement qui reste à décider. Cette procédure permet de garantir le financement des entreprises ferroviaires concessionnaires et de maintenir la souplesse nécessaire. Contrairement aux conventions d'investissement actuelles, axées uniquement sur des objets et en application du nouvel alinéa 4 de l'art. 49 de la loi sur les chemins de fer, une innovation sera mise en oeuvre, à savoir le financement d'un programme annuel portant sur tout le volume des investissements (fonds d'amortissement et prêts). C'est le premier pas vers un pilotage global. Toutefois, dans de nombreux cas, les parts cantonales concernant les prêts devront être fixées, comme par le passé, en fonction des objets. Le financement de l'infrastructure des chemins de fer privés obéit aux principes qui sont déterminés dans la convention sur les prestations avec les CFF. Dans la mesure où cela est judicieux, on applique notamment les mêmes objectifs politiques au réseau ferré, à savoir la garantie d'un haut niveau de sécurité et de la capacité des lignes, l'utilisation optimale des capacités disponibles, l'amélioration de l'interopérabilité dans le réseau à voie normale et la réduction des coûts d'exploitation et d'entretien. Le type d'allocation des fonds (indemnité et prêts sans intérêt, conditionnellement remboursables) est, lui aussi, identique.

En ce qui concerne le BLS, il faut adapter le financement des investissements selon des principes uniformes. Avec le deuxième arrêté fédéral, les prêts octroyés au BLS pour le doublement du tronçon de montagne, remboursables et portant intérêt, n'en porteront plus et seront remboursables conditionnellement. Le BLS n'est plus à même de les rémunérer et de les rembourser comme cela était prévu à l'origine, alors que les conditions étaient totalement différentes.

Verhandlungen

Eu égard à l'inadéquation entre les moyens financiers disponibles et les besoins, les chemins de fer privés ont demandé un crédit-cadre de 550 millions de francs de plus que ce que proposait le Conseil fédéral. Au nom de la Commission des transports et des télécommunications (CTT), Thomas Pfisterer (RL, AG) a plaidé, au Conseil des États, en faveur d'un relèvement de 600 à 800 millions de francs du montant demandé par le Conseil fédéral, expliquant que les moyens sollicités ne suffiraient, à moyen et à long terme, ni à maintenir la qualité des infrastructures, ni à procéder aux investissements d'extension nécessaires. Selon lui, la proposition du Conseil fédéral tendait par ailleurs à désavantager les chemins de fer privés par rapport aux CFF et, en partie aussi, par rapport au BLS si l'on en juge par les parcours de transit de ces derniers. Dans un premier temps, tout laisse penser que les chemins de fer privés seraient appelés à déployer des efforts supplémentaires en vue de diminuer les coûts et d'utiliser les ressources financières à disposition de manière économe. Se posait, en outre, la question de la portée et des possibilités d'optimisation de l'offre, voire celle de la mise en place sur certaines lignes d'un service de bus en remplacement du train. Le rapporteur a indiqué que, par 9 voix contre 1, la commission était néanmoins parvenue à la conclusion que l'augmentation du crédit-cadre était inévitable et qu'il convenait de la financer dans le cadre du budget de l'exercice en cours. Au moyen d'un postulat, la commission a par ailleurs invité le Conseil fédéral à soumettre au Parlement un rapport sur l'état de l'infrastructure des chemins de fer privés.

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a pour sa part proposé de s'en tenir au crédit de 600 millions de francs demandé par le Conseil fédéral, indiquant qu'en matière d'entretien des infrastructures, il s'agissait, dans le sillage des mesures d'économies mises en oeuvre dans l'ensemble des départements, de procéder uniquement aux investissements indispensables. Il a aussi rappelé que les partis étaient d'accord sur le montant des dépenses prévues pour la formation et la recherche et qu'il fallait nécessairement faire des économies quelque part, avant de préciser que la sécurité était néanmoins garantie.

Par 25 voix contre 11, le Conseil des États a accepté la proposition de la commission portant sur un montant de 800 millions de francs. L'arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre (projet 1) a été adopté unanimement au vote sur l'ensemble.

La conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable (projet 2) a également été adoptée à l'unanimité.

Projet 1 : une majorité de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national a estimé que la décision du Conseil des États d'augmenter le montant du crédit en le faisant passer à 800 millions de francs n'était pas assez ambitieuse. Ainsi, le rapporteur de la commission, Andrea Hämmerle (S, GR) a fait valoir devant ses collègues qu'un montant de 920 millions de francs serait nécessaire pour entretenir les infrastructures et pour garantir la sécurité ferroviaire, et que tout retard dans les investissements se traduirait ultérieurement par des surcoûts considérables. Une première minorité de commission - composée majoritairement de membres du PDC - a plaidé à l'instar du Conseil des États en faveur d'un crédit de 800 millions de francs. Une seconde minorité - composée de membres de l'UDC - a souhaité maintenir le montant du crédit prévu par le Conseil fédéral, soit 600 millions de francs. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a assuré de son côté que cette somme était suffisante pour garantir la sécurité ferroviaire et pour maintenir l'exploitation (des lignes) au cours des quatre années suivantes. Prévoyant un crédit de 800 millions de francs, la variante du Conseil des États et de la première minorité de commission a finalement été adoptée, par 109 voix contre 80. Le conseil a par ailleurs rejeté la proposition d'une minorité de droite selon laquelle " S'agissant des lignes qui doivent être fermées à long terme, il ne sera procédé à aucun investissement créant des plus-values ni à aucune dépense évitable ". Lors du vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre pour les contributions d'investissement destinées aux chemins de fer privés a été adopté, par 161 voix contre 8, et 20 abstentions. Les opposants et les abstentionnistes étaient dans leur majorité membres du groupe de l'UDC.

L'arrêté fédéral sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable (projet 2) a été adopté par le Conseil national à la session de printemps 2007, par 145 voix contre 16.