RPT. Dotation de la péréquation des ressources, de la compensation des charges et de la compensation des cas de rigueur

Zusammenfassung

Message du 8 décembre 2006 sur les arrêtés fédéraux concernant la dotation de la péréquation des ressources, de la compensation des charges et de la compensation des cas de rigueur et sur la loi fédérale concernant la modification d'actes dans le cadre de la RPT

Ausgangslage

Le troisième projet sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) a pour objet principal la péréquation financière au sens strict. Il s'agit en l'occurrence de la dotation de la péréquation des ressources, de la compensation des charges et de la compensation des cas de rigueur.

Par ailleurs, du fait de la nouvelle répartition des tâches découlant du deuxième train de mesures de la RPT, quelques questions financières relatives au passage à la RPT doivent encore être résolues.

Par l'arrêté fédéral concernant la détermination des contributions de base à la péréquation des ressources et à la compensation des charges, le Parlement fixe la participation des cantons à fort potentiel de ressources et de la Confédération à la péréquation des ressources en faveur des cantons à faible potentiel de ressources. Cet arrêté définit également les contributions de base accordées par la Confédération aux cantons qui subissent des charges excessives, dans le cadre de la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques ou sociodémographiques. Les contributions de base à la péréquation des ressources et à la compensation des charges correspondent aux contributions pour la première année d'une période de quatre ans. Le Conseil fédéral adapte les contributions de base pour les trois autres années de la période.

L'arrêté fédéral concernant la dotation de la compensation des cas de rigueur fixe la contribution de la Confédération et des cantons à ladite compensation. La compensation des cas de rigueur profite aux cantons à faible potentiel de ressources qui ne bénéficient pas d'un allégement financier minimal du fait du passage à la RPT. Le projet porte également sur les principes du contrôle et de l'assurance de la qualité des calculs de la péréquation des ressources et de la compensation des charges, qui seront inscrits dans la loi sur le contrôle des finances.

En plus de la dotation des instruments de péréquation, ce message résout quelques questions relatives aux tâches, sur la base du bilan global entre la Confédération et les cantons. Le bilan global vise à garantir la neutralité budgétaire entre la Confédération et les cantons. Les points réglés sont les suivants :

- fixation définitive des taux des contributions fédérales à l'AVS et à l'AI dans la loi sur l'AVS et dans la loi sur l'AI,

- fixation du nouveau pourcentage de la part des cantons, en rapport avec le financement de mesures autres que techniques, au produit de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire, dans la loi concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire.

Le troisième projet concerne en outre une disposition transitoire relative à la loi sur l'AI, qui règle les contributions a posteriori aux institutions pour handicapés qui n'auront pas encore été versées lors du passage à la RPT. Enfin, le projet évoque les réglementations requises au niveau de l'ordonnance pour la nouvelle péréquation financière au sens strict.

Comme le mentionnait déjà le premier message sur la RPT, cette dernière ne peut être mise en oeuvre qu'intégralement. Le lien matériel entre les diverses mesures implique en effet l'entrée en vigueur simultanée de toutes les modifications constitutionnelles et légales. Étant donné qu'en 2007, les modifications d'ordonnances ont avancé rapidement au niveau de la Confédération et que les cantons ont lancé sans tarder les étapes de la mise en oeuvre, la RPT devrait pouvoir entrer en vigueur intégralement le 1er janvier 2008.

Verhandlungen

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil des États, Fritz Schiesser (RL, GL), président de la commission, et Hans-Rudolf Merz, conseiller fédéral, ont fortement déconseillé de remettre en cause l'équilibre d'un système très élaboré qui a été conçu avec les cantons. Lors de la discussion par article, certains représentants des cantons à fort potentiel de ressources n'en ont pas moins essayé de supprimer de prétendues imprécisions ou inégalités, sans toutefois y parvenir : la Chambre haute a suivi toutes les propositions du Conseil fédéral et de la commission.

Le Conseil des États a alloué 3,06 milliards de francs par an à la péréquation des ressources (projet 1), la contribution de base de la Confédération s'élevant à 1,8 milliard et celle des cantons à fort potentiel de ressources à 1,26 milliard. Plusieurs représentants de ces derniers ont critiqué le fait que la péréquation horizontale des cantons représente ainsi 70 % de la péréquation verticale de la Confédération. Une minorité de commission emmenée par Anita Fetz (S, BS) a proposé de s'en tenir au minimum de deux tiers prévu par la Constitution et, par conséquent, de réduire de 60 millions de francs la contribution des cantons à fort potentiel de ressources. Cette proposition a néanmoins été rejetée, de même que celle d'une minorité Rolf Schweiger (RL, ZG), qui souhaitait pour sa part une réduction de 34 millions de francs. La majorité du Conseil des États a estimé que les réductions proposées empêcheraient d'atteindre l'objectif visé, à savoir qu'avec un indice (national) de 100, tous les cantons obtiennent un potentiel de ressources de 85 points. La Chambre haute a ensuite décidé d'allouer 682 millions de francs à la compensation des charges (projet 1). Ces fonds sont affectés pour moitié à la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG), qui prend en compte les charges spécifiques des régions rurales, et pour moitié à la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS), qui vise à compenser les charges excessives des cantons urbains dues notamment à leur fonction de centre. Rapporteuse d'une minorité, Françoise Saudan (RL, GE) a plaidé, en vain, en faveur d'une clé de répartition 60-40 (60 % des fonds étant versés au titre de la CCG, et 40 % au titre de la CCS) en indiquant que, d'après une étude de l'entreprise Ecoplan, il conviendrait d'allouer jusqu'à 73 % des fonds à la compensation socio-démographique. Par 32 voix contre 12, le conseil s'est cependant rallié à la décision de la majorité, pour laquelle une telle clé de répartition aurait des effets désastreux pour les cantons de montagne. Par la suite, le Conseil des États a décidé d'allouer 430 millions de francs à la compensation des cas de rigueur (projet 2), qui est financée à hauteur de deux tiers par la Confédération et à hauteur d'un tiers par les cantons (selon leur poids démographique). Une proposition de minorité Trix Heberlein (RL, ZH) visant à réduire le montant précité de 173 millions de francs a elle aussi été rejetée, par 26 voix contre 7.

Au Conseil national, les débats se sont déroulés selon un schéma similaire. S'agissant de la dotation des fonds de compensation, la chambre basse a suivi le Conseil fédéral et a rejeté toutes les propositions de modification. En ce qui concerne la péréquation des ressources (projet 1), toutes les propositions visant à réviser à la hausse ou à la baisse la péréquation horizontale des cantons (qui correspond à 70 % de la péréquation verticale) ont été rejetées. Dans ce contexte, le Conseil national n'a rien voulu savoir non plus d'une limite maximale de charge pour les cantons à fort potentiel de ressources qui correspondrait à 20 % de leurs propres recettes fiscales. Une telle proposition avait été déposée par une minorité Gerhard Pfister (C, ZG) dans le cadre du projet 4. S'agissant de la compensation des charges (projet 1), une minorité composite emmenée par Martine Brunschwig Graf (RL, GE) a proposé que les ressources allouées au titre de la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG) et au titre de la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS) le soient selon une clé de répartition 55-45 au profit des villes. L'argument selon lequel une dotation paritaire des deux fonds ne correspondrait en aucun cas à la réalité n'a pas convaincu, puisque la proposition a été rejetée par 103 voix contre 67. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a indiqué que toutes les contributions de la RPT feraient l'objet d'un réexamen au bout de quatre ans. Concernant la compensation des cas de rigueur (projet 2), une minorité du camp bourgeois a déposé une proposition visant à réduire sa dotation d'un quart dès le départ, alors qu'elle est censée ne prendre fin qu'au bout de 28 ans, mais celle-ci a été rejetée. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz avait fait mouche en déconseillant de remodeler ce fonds, qui a une fonction politique importante en termes d'adhésion au projet RPT.

Les débats ont porté en outre sur les dispositions de la loi sur l'AI concernant les contributions a posteriori aux institutions pour handicapés qui n'auront pas encore été versées lors du passage à la RPT (chiffre 5 du projet 4). Ces contributions, qui sont dues en vertu de l'ancien droit, atteignent 1,96 milliard de francs au total. La Confédération est censée en assumer 3/8, soit 736 millions, et les cantons 1/8, soit 245 millions. Le solde, soit 981 millions, serait supporté par l'AI, conformément à la décision du Conseil des États. Pour sa part, la Confédération prendrait en charge les intérêts supplémentaires qui en résulteront. En contrepartie, elle réduirait ses prestations aux cantons dans le cadre des mécanismes de compensation de la RPT. Au lieu d'opter pour cette solution, le Conseil national a toutefois décidé, par 113 voix contre 70, de faire supporter les 981 millions non pas à l'AI, mais pour moitié à la Confédération et pour moitié aux cantons. Pour l'occasion, les députés du camp rose-vert et ceux du groupe UDC se sont associés au sein de la commission, formant une majorité qui a présenté plusieurs arguments convaincants. Celle-ci a notamment estimé que les cantons devaient participer financièrement à assainir une situation dans laquelle ils portaient une part de responsabilité. À ses yeux, par ailleurs, la prise en charge de la dette supplémentaire de l'AI par les pouvoirs publics serait équitable, et tant la Confédération que les cantons seraient à même de la supporter. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz et une minorité de la commission, composée de députés des groupes démocrate-chrétien et radical-libéral, ont évoqué le risque de voir ainsi s'annuler un compromis raisonnable avec les cantons. D'après eux, en effet, la RPT ne se prête pas à un assainissement de l'AI, fût-il partiel. Leurs préoccupations sont toutefois restées lettre morte.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est opposé tacitement au nouveau modèle du Conseil national concernant la solution transitoire sur l'AI. Le Conseil national ayant maintenu sa proposition, par 91 voix contre 64, le Conseil des États a approuvé, par 32 voix contre 8, le partage des 981 millions en question en deux parts égales, l'une attribuée à l'AI et l'autre aux pouvoirs publics (dont 50 % à la Confédération et 50 % aux cantons). Le Conseil national s'est alors rallié à ce compromis.