Wortlaut

Afin de donner une nouvelle impulsion au dossier Swisscom, je charge le Conseil fédéral de nous présenter un projet visant à séparer cette entreprise en deux sociétés. Cette restructuration aura pour objectifs :

- de permettre à tous les fournisseurs de services de communication électronique (fournisseurs de prestations) d'utiliser le réseau de communication électronique (infrastructure) à des conditions égales ;

- de maintenir et de développer en Suisse un réseau électronique de communication performant, à la pointe de la technologie, respectueux de l'environnement et utile à l'économie ;

- de garantir le développement rapide et le maintien à long terme d'une infrastructure au service d'une desserte de base de plus en plus étoffée et capable de satisfaire aux exigences de la politique de sécurité ;

- d'améliorer la qualité des services pour les utilisateurs et les clients par l'instauration d'une réelle concurrence entre les fournisseurs de prestations ;

- de garantir une réglementation minimale.

Pour atteindre ces objectifs, l'entreprise Swisscom (réseaux fixe et mobile) sera divisée en deux sociétés, l'une s'occupant de l'infrastructure et l'autre de la fourniture des services.

Begründung

Concernant la séparation de Swisscom en deux sociétés, l'une s'occupant de l'infrastructure (SI) et l'autre de la fourniture des services (SFS), il y a lieu de préciser ce qui suit. La SI mettra l'ensemble de son infrastructure à la disposition de tous les fournisseurs de services (FS), soit tant aux entreprises de télécommunication existantes qu'à la nouvelle SFS issue de la division de Swisscom. La SI fournira par ailleurs ses prestations à tous les FS à des conditions égales lui permettant de couvrir ses frais et de générer un rendement raisonnable du capital. La séparation de Swisscom en deux sociétés permettra de clarifier les rapports de propriété : la SI appartiendra en effet en totalité aux pouvoirs publics, alors que la SFS sera entièrement privatisée. Aux fins de garantir la desserte de base, un mandat ad hoc sera confié à la SI et des concessions seront octroyées aux FS. L'ensemble devra être réglementé aussi peu que possible. La SI aura l'obligation de garantir l'interconnexion à l'égard de tous les FS. Si elle décide de faire des investissements, elle devra consulter ces derniers. Les FS, par contre, auront toute latitude pour investir. S'ils fournissent des prestations particulières, ils devront offrir l'interconnexion à la SI sur leur infrastructure (par analogie à ce que prévoit l'art. 21a LTC).

La restructuration que je propose permettra de relancer le débat sur l'avenir de Swisscom, qui s'est quelque peu enlisé. Ce type de stratégie est d'ailleurs de plus en plus prisé à l'échelle internationale (que l'on songe à la séparation d'une partie de l'infrastructure de British Telecom ou encore à l'option de la "séparation structurelle" examinée au sein de l'UE). Cette restructuration constitue une solution idéale du point de vue économique :

- Comme l'infrastructure est utilisée par tous, la SI dispose de conditions idéales pour investir d'importants montants dans le développement du réseau (fibres optiques, p. ex.), pour gérer les installations qui ne peuvent être multipliées à l'infini (tels que les emplacements d'antennes) et pour créer l'infrastructure nécessaire au déploiement de nouvelles offres (telles que l'offre "triple play"). La SI limite ses activités au territoire suisse, mais sert néanmoins les clients internationaux.

- Comme le jeu de la concurrence est quasiment libre, les FS disposent de conditions idéales pour offrir à leurs clients des prestations diversifiées et attrayantes et pour proposer rapidement et sans entraves de nouvelles offres. Les FS sont libres de déployer leurs activités à l'échelle internationale.

- Les exigences liées à la desserte de base et à la politique de sécurité sont intimement liées au développement et à l'entretien du réseau. Comme la SI reste en mains publiques, ces exigences continueront d'être satisfaites. Quant aux concessions pour les diverses prestations, elles pourront être octroyées en situation de concurrence réelle.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral avait déjà présenté le projet de division de Swisscom en deux entreprises dans le cadre de la consultation relative à la question de la privatisation (FF 2006 1573). Il estimait toutefois que cette solution n'était pas indiquée. Seule une minorité des participants à la consultation avait d'ailleurs soutenu ce projet de création d'une "société de droit public chargée d'exploiter le réseau".

La division d'anciens monopoles a pour objectif de renforcer la concurrence dans le secteur des réseaux. Cette solution est surtout envisagée lorsqu'une situation de concurrence en matière d'infrastructures s'avère inappropriée ou peu économique, comme dans le cas des chemins de fer ou de l'énergie. En revanche, la concurrence entre les réseaux de télécommunication peut se révéler très profitable pour les consommateurs. Ainsi, les réseaux de téléphonie fixe et mobile ainsi que de télévision par câble se trouvent en partie dans une situation de forte concurrence (sans toutefois subir de lourdes pertes financières), laquelle a entraîné depuis 1998, parallèlement à la réglementation de l'accès au réseau, une nette baisse des prix accompagnée d'une multiplication des prestations et, par là même, une amélioration de l'offre. Cette situation de concurrence devrait s'intensifier à l'avenir. Dans une étude réalisée en 2002 (OCDE,DSTI/ICCP/TISP (2002)13/FINAL : "The benefits and costs of structural separation of the local loop"), l'OCDE parvient à la conclusion que les coûts économiques d'une division stricte des anciens monopoles de télécommunications pourraient s'avérer plus élevés que le bénéfice découlant de l'intensification de la concurrence. Réglementer l'accès à des marchés dominés par certaines entreprises pourrait être plus efficace que de diviser d'anciens monopoles. Une division structurelle opérée pour répondre aux impératifs de la concurrence n'est envisageable que si elle repose sur une base volontaire privée, conformément au modèle britannique ; autrement dit, l'objectif visé doit être de concilier les exigences du législateur et celles de l'entreprise. Les coûts économiques découlant de la division peuvent ainsi être réduits. Cette solution ne répond toutefois pas à la requête formulée par l'auteur de la motion, qui demande la création d'une société étatique chargée de l'infrastructure.

La division d'anciens monopoles ne constitue pas non plus un instrument adéquat en vue d'assurer le service universel à long terme. En effet, la question de savoir quelles parties de l'entreprise devraient être transférées dans une société étatique chargée de l'infrastructure (SI) n'est pas réglée. La distinction entre infrastructure et services est de plus en plus difficile à établir, compte tenu de la convergence croissante entre la téléphonie, l'informatique et la diffusion d'informations. On part actuellement du principe qu'une majeure partie de Swisscom serait transférée dans une société étatique chargée de l'infrastructure. Si tel n'était pas le cas, le risque que cette société n'ait pas à sa disposition l'infrastructure la plus efficace et la plus économique nécessaire à assurer le service universel serait élevé. Cette situation nécessiterait que Swisscom soit à nouveau entièrement étatisée. Compte tenu des succès obtenus ces dernières années en matière de libéralisation, un tel revirement constituerait une régression et coûterait très cher à la Confédération.

Une division structurelle de Swisscom pose en outre la question de savoir comment s'assurer que la société d'infrastructure soit aussi compétitive que les réseaux de télécommunication concurrents actuels (réseaux de téléphonie mobile, de télévision par câble et, éventuellement, d'énergie électrique). En effet, les concurrents disposant de leur propre réseau continueraient de profiter des avantages découlant de l'intégration verticale. Tel ne serait plus le cas pour la société d'infrastructure, qui serait désavantagée par rapport à des entreprises privées tirant parti de l'intégration verticale, au point d'être menacée dans sa survie. Il pourrait alors s'avérer utile d'intégrer les réseaux concurrents par le biais de leur étatisation. Prendre une mesure aussi délicate serait toutefois difficilement justifiable sur le plan politique, la Confédération n'étant pas en mesure de financer cette solution, qui entraverait la concurrence actuelle entre les réseaux et, par là même, étoufferait l'innovation en matière de télécommunication. De plus, celle-ci se répercuterait négativement sur l'approvisionnement de l'économie et des clients finaux privés en services de télécommunications performants et innovateurs. Le système actuel est celui qui est le mieux à même de garantir le service universel. La Confédération est ainsi en mesure de vérifier régulièrement si la définition du service universel continue de correspondre aux besoins de la population et de l'économie. Elle peut ensuite, sur cette base, attribuer la concession du service universel à l'entreprise susceptible de fournir le plus efficacement les prestations définies au niveau politique. Le gain d'efficacité revient ainsi aux bénéficiaires du service universel.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.