Zusammenfassung

Message du 29 août 2007 concernant la modification de l'article 86 de la Constitution fédérale et la création d'un financement spécial du trafic aérien

Ausgangslage

La modification de l'art. 86 Cst. crée la base juridique d'un financement spécial de certaines tâches dans le domaine du trafic aérien. Le financement sera assuré par le produit de l'impôt sur les huiles minérales.

Dans son rapport sur la politique aéronautique de la Suisse 2004 le Conseil fédéral a manifesté son intention de s'engager en faveur d'une politique aéronautique cohérente, globale et prévoyante, tenant compte des principes du développement durable. Dans cette perspective, il a proposé de mettre à l'étude les possibilités d'affecter le produit de l'impôt sur le kérosène, qui alimente aujourd'hui la caisse fédérale et le financement spécial de la circulation routière, au trafic aérien, notamment en faveur de mesures de protection de l'environnement, de mesures de protection contre les actes illicites et de mesures de sécurité.

Les résultats de l'étude précitée ont donné lieu à un projet de modification de l'art. 86 de la Constitution fédérale, qui prévoit un financement spécial de certaines tâches dans le domaine du trafic aérien par le produit de l'impôt sur les carburants d'aviation à l'instar du financement des tâches liées à la circulation routière.

Les nouvelles dispositions prévoient de réserver la moitié de l'impôt et la totalité de la surtaxe sur les carburants d'aviation au financement spécial du trafic aérien. Ce nouveau dispositif légal permettra de financer en partie des dépenses périodiques en faveur de l'aviation, qui sont aujourd'hui couvertes par les ressources générales de la Confédération. Il permettra en outre de financer de nouvelles subventions.

Mesurée à l'aune des recettes annuelles totales du fonds routier, la redistribution des sommes sera très marginale. Les moyens seront essentiellement affectés au financement de mesures visant à promouvoir un niveau de sécurité élevé dans le domaine du transport aérien. Ils profiteront également à des mesures environnementales et à des mesures de sûreté.

Tel qu'il est prévu, ce financement constituera une charge annuelle supplémentaire de près de 20 millions de francs pour la Confédération. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

La Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil national a proposé au plénum, à une courte majorité, de ne pas entrer en matière sur ce projet. Après avoir procédé à l'examen par article, elle avait finalement rejeté, de peu, le projet présenté. Par 106 voix contre 76 (dont l'ensemble des Verts et du groupe PS ainsi qu'un tiers du groupe RL), le Conseil national a toutefois choisi d'entrer en matière et a renvoyé le projet devant la commission pour un nouvel examen par article.

Lors de l'examen par article, le Conseil national et le Conseil des États ont tous deux conclu que le nouveau financement spécial devait être couvert par la moitié des recettes de l'impôt sur les huiles minérales prélevé sur le kérosène utilisé dans le trafic aérien dans le cadre des vols intérieurs privés, les vols commerciaux effectués dans le cadre du trafic avec l'étranger ne pouvant être imposés en raison des accords internationaux. Les recettes obtenues (qui se montaient à environ 44 millions de francs en 2006) étaient jusqu'à présent versées pour moitié au budget de la Confédération et pour moitié à la circulation routière.

Les deux conseils se sont également accordés sur le fait que les ressources à disposition devaient être affectées au financement de mesures de protection de l'environnement et de renforcement du niveau de sécurité dans le trafic aérien. Au Conseil national, plusieurs propositions de minorité ont été déposées concernant l'utilisation de ces ressources financières afin de préciser la formulation de l'article ou de modifier les priorités ; ainsi, une minorité emmenée par Thomas Hurter (V, SH) a proposé une formulation précisant explicitement que les contributions devaient être utilisées pour financer des " mesures de lutte contre le bruit que le trafic aérien rend nécessaires " et non pas seulement pour des " mesures de protection de l'environnement " comme le prévoit l'art. 86, al. 3bis, let. a. Concernant ces différentes demandes de précision, Max Binder (V, ZH) a souligné, au nom de la commission, que le projet s'inscrivait dans l'optique d'une réglementation générale au niveau constitutionnel et non pas d'un projet législatif. Le conseil a alors suivi la recommandation de la majorité de la commission et rejeté les propositions des minorités.

Par contre, les deux Chambres ont adopté des positions divergentes en ce qui concerne l'affectation du financement spécial au renforcement des mesures de sécurité dans les aéroports (art. 86, al. 3bis, let. b). De son côté, le Conseil national souhaitait financer, avec les nouvelles ressources de la Confédération, les mesures de sécurité ne relevant pas de l'État (telles que le contrôle des bagages et des passagers ou la surveillance des avions), qui étaient jusqu'à présent prises en charge par les exploitants des aéroports. Le Conseil des États s'est rallié, quant à lui, à l'avis du Conseil fédéral, considérant que le financement spécial des mesures devait être consacré à la lutte contre les actes de malveillance à l'encontre du trafic aérien, tels que les attentats terroristes ou les détournements. Cette mission, qui relève de la responsabilité de l'État, était jusqu'à présent financée par le budget général de la Confédération. Ernst Leuenberger (S, SO) a fortement critiqué la position du Conseil national, affirmant qu'il était inacceptable de faire supporter à la Confédération le poids du financement de tâches ne relevant pas de sa responsabilité, tâches qui peuvent représenter 9 à 10 millions de francs, au profit des sociétés exploitant les aéroports et que cela bouleverserait la politique de subventionnement poursuivie jusqu'ici.

La majorité de la commission du Conseil national a recommandé au conseil de s'en tenir à sa version du projet : elle a en effet rappelé, par la voix de Max Binder (V, ZH), que c'étaient avant tout le Conseil fédéral et le Conseil des États qui avaient voulu créer un mode de financement spécial pour subventionner les tâches relevant de la responsabilité de l'État. Soulignant que les attentats terroristes ne visaient pas les compagnies aériennes elles-mêmes mais les États, que ce soit celui du pavillon de l'appareil ou celui sur lequel l'appareil se trouve, il a insisté sur le fait que la lutte contre cette menace relevait bien avant tout de la mission de l'État et que le problème ne pouvait pas être réglé via un nouveau financement provenant des taxes acquittées dans le cadre des vols intérieurs. Par ailleurs, la minorité de la commission a souhaité que les exploitants des aéroports continuent d'assumer le financement des mesures de sécurité ne relevant pas de la responsabilité de l'État. Le Conseil national a suivi la majorité de la commission et a décidé, par 108 voix contre 62, de s'en tenir à la version de l'art. 86, al. 3bis, let. b, qu'il avait déjà proposée.

Concernant ce dernier point, le Conseil des États a suivi, par 25 voix contre 17, l'avis d'une minorité de la commission menée par Rolf Büttiker (RL, SO), qui proposait une formulation équivalente sur le fond à celle du Conseil national, mais ne comportant pas la tournure " ne relevant pas de l'État ", aussi peu claire que peu constitutionnelle. Ainsi, selon cette proposition, les mesures de sécurité qui tombent sous la responsabilité des autorités publiques ne pourraient pas être financées par le dispositif ; en revanche, les tâches que des exploitants d'aéroports ou des entreprises de transport aérien auraient déléguées aux autorités publiques pourraient, elles, faire l'objet d'une rétribution dudit financement spécial. Le Conseil national s'est rallié à cette formulation sans opposition.

Au vote final, le projet a été adopté par 124 voix contre 63 au Conseil national et par 33 voix contre 7 au Conseil des États. Au Conseil national, le camp rose-vert a fait bloc contre le projet, tandis que les députés du camp bourgeois l'ont très largement adopté (à 2 voix contre près).

Le projet a été accepté par le peuple le 29 novembre 2009 par 65 % des votants et tous les cantons.