Ausgangslage

Le 13 mars 2007, le président de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales (DélCdG), le conseiller aux États Hans Hofmann (V, ZH), a déposé une initiative parlementaire s'intitulant "Transfert des tâches des services de renseignement civils à un département".

Le but de l'initiative parlementaire est de régler, par une loi fédérale, la subordination des services du renseignement civil à un même département, ainsi que la répartition des compétences entre les services et les principes de leur collaboration. Cela nécessite que les bases légales régissant le service de renseignement stratégique (SRS) soient détachées de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) et partiellement adaptées à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI). Les dispositions de l'art. 99 LAAM ne devront, à l'avenir, concerner plus que les services de renseignement de l'armée. La LMSI doit être adaptée de manière à ce que les activités de renseignement sur lesquelles elle porte ne doivent plus obligatoirement être assumées par un office fédéral (Office fédéral de la police). Ces modifications permettraient, d'une part, de subordonner le SRS à un autre département et, d'autre part, de séparer le Service d'analyse et de prévention (SAP) de l'Office fédéral de la police et de le subordonner à un autre département. Pour l'essentiel, le projet de loi prévoit que le Conseil fédéral désigne les services chargés de tâches de renseignement civil, les subordonne au même département et règle leur collaboration - notamment sur le plan de l'échange d'informations, de la transmission réciproque d'informations fournies par des services partenaires étrangers ainsi que de l'application homogène de la protection des sources - de manière contraignante. Le Conseil fédéral doit cependant pouvoir décider du département dont dépendront les services de renseignement. (Source : Avis du Conseil fédéral)

Wortlaut

Me fondant sur l'art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose en accord avec la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) l'initiative parlementaire suivante :

Les activités de renseignement civil concernant la Suisse et l'étranger qui relèvent actuellement du SAP (Service d'analyse et de prévention, DFJP) et du SRS (Service de renseignement stratégique, DDPS) sont transférées à un seul département par la voie législative. À cet égard, on veillera à protéger les informations, sources et données, à assurer une présence cohérente vis-à-vis des services de renseignement étrangers, et à garantir que le département compétent exercera une surveillance systématique.

Begründung

Depuis des années, la DélCdG déplore des lacunes importantes au niveau de la conduite politique des services de renseignement et de leur coopération. C'est la raison pour laquelle elle demande depuis longtemps un renforcement et une clarification de la conduite des services de renseignement. Elle n'en a pas moins estimé qu'il convenait de laisser au Conseil fédéral le temps de procéder lui-même aux aménagements qui s'imposent (voir les rapports annuels 2004, 2005 et 2006 des CdG/DélCdG et les communiqués de presse de la DélCdG des 22.11.2004 et 30.08.2005).

Un an et demi après que le Conseil fédéral a supprimé le poste de coordinateur du renseignement (juin 2005) et décidé de renforcer la coopération entre le SAP et le SRS en créant des plates-formes d'analyse communes, la DélCdG et le Conseil fédéral portent une appréciation fondamentalement divergente sur l'efficacité de ces mesures. Estimant le 31 janvier 2007 que l'utilité de ces mesures était établie, le Conseil fédéral s'est prononcé en faveur du maintien d'une autonomie illimitée des deux services et des deux départements concernés.

Suite à de nombreuses auditions et à trois visites inopinées des plates-formes précitées, la DélCdG a constaté de son côté que les mesures du Conseil fédéral n'avaient pas apporté les améliorations attendues sur le plan de la coopération entre le SAP et le SRS. En effet, leurs collaborateurs ne disposent toujours pas de toutes les informations des deux services dont ils auraient besoin pour remplir leurs tâches d'analyse. Les travaux réalisés conjointement ont conduit à de maigres résultats, sans commune mesure avec les efforts administratifs consentis par les plates-formes. Les relations entre les deux services se caractérisent par une concurrence préjudiciable à leur efficacité, et les deux départements (DFJP et DDPS) ne font aucun effort pour imposer un objectif commun au SAP et au SRS ni pour les obliger à échanger les informations dont ils auraient besoin. Il est également à noter que le Conseil fédéral a traité la motion 05.3001 sans saisir l'occasion qui lui était pourtant offerte de rectifier la configuration actuelle des services de renseignement.

La séparation organisationnelle entre le renseignement extérieur et le renseignement intérieur fait obstacle à une exploitation complète et appropriée de toutes les informations disponibles. Ainsi, la Suisse ne dispose pas de tous les éléments dont elle aurait besoin pour pouvoir faire face aux menaces transfrontalières d'aujourd'hui. La DélCdG considère par conséquent qu'il est urgent d'agir : elle demande donc que la coopération des services de renseignement intérieur et extérieur cesse de dépendre du bon vouloir de chacun des deux départements concernés, et demande qu'un seul département soit désormais compétent en matière de services de renseignement civils. Elle s'abstient toutefois de prescrire au Conseil fédéral à quel département cette compétence devrait revenir.

C'est à dessein que l'initiative vise uniquement les activités des services de renseignement civils. Dans le cadre de sa mise en oeuvre, il conviendra toutefois de veiller aussi à ce que l'armée conserve un service de renseignement militaire propre pour ses missions a l'étranger, et de maintenir la primauté du service de renseignement civil dans le cadre des services d'appui de l'armée en Suisse.

En ce qui concerne les activités de renseignement, la présente initiative ne demande pas que soient créées de nouvelles compétences ou tâches qui déborderaient du cadre de ce que prévoient la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) et la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire. En particulier, elle ne préjuge pas de l'élargissement des compétences de la recherche de renseignements sur le territoire national, qui constitue l'un des objectifs de la deuxième révision de la LMSI. L'initiative vise uniquement à optimiser l'exploitation des données recueillies dans le cadre des activités de renseignement. Le regroupement des missions du SAP et du SRS au sein d'un même département permettra par la même occasion de créer des synergies et de garantir que les ressources limitées seront utilisées au mieux.

Verhandlungen

Le Conseil des États a procédé à un ajustement de la terminologie : l'expression " service de renseignements militaire ", utilisée dans le projet de la commission du Conseil des États, a été remplacée, sur proposition du Conseil fédéral, par l'expression " service de renseignements de l'armée ". Par ailleurs, la Chambre haute a rejeté la proposition du Conseil fédéral d'introduire dans la LFRC deux nouveaux articles, 6a et 6b, se rapportant respectivement à l'exploration radio à des fins de renseignement à l'étranger et à la création d'une autorité de contrôle indépendante, chargée de s'assurer de la légalité de l'exploration radio.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté sans opposition.

Au Conseil national, le débat d'entrée en matière a été nourri. Les Verts ont mis en doute que le regroupement des deux services de renseignement contribue effectivement à une amélioration de la qualité de leur travail. Ils ont estimé qu'une définition des menaces pesant réellement sur la Suisse faisait défaut et que le mandat confié aux services de renseignement était très flou. Les Verts ont aussi jugé pour le moins discutable de réunir les deux services au sein du DDPS. Josef Lang (G, ZG) a considéré que ce rattachement au DDPS accentuerait encore la remilitarisation des tâches de police. Malgré ces interventions, la Chambre basse a décidé d'entrer en matière sur le projet, puis elle s'est ralliée sans débat aux décisions du Conseil des États, par 136 voix contre 21.

Au vote final, la loi a été adoptée par 42 voix contre 0 au Conseil des États et par 119 voix contre 62 au Conseil national.