Accord sur la libre circulation. Reconduction et extension à la Bulgarie et à la Roumanie

Zusammenfassung

Message du 14 mars 2008 concernant la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes et de son extension à la Bulgarie et la Roumanie

Ausgangslage

Le Conseil fédéral propose au Parlement tant la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes de 1999 conclu avec la Communauté européenne et ses États membres que son extension à la Bulgarie et à la Roumanie. De l'approbation de ses deux arrêtés dépend au final la poursuite de la voie bilatérale.

Les accords sectoriels bilatéraux conclus avec l'UE ("Bilatérales I") sont entrés en vigueur le 1er juin 2002. L'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) en constitue l'un des plus importants. Il est à l'origine des principales retombées économiques pour notre pays.

Les accords sectoriels passés entre la Suisse et l'UE - à l'exception de l'ALCP - ont été automatiquement étendus aux dix États qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004.

L'ALCP est un accord mixte, c.-à-d. conclu entre la Suisse et la CE, d'une part, et chacun de ses quinze États membres, d'autre part, son extension a nécessité des négociations qui se sont achevées le 19 mai 2004. La signature du protocole relatif à l'extension de l'ALCP aux dix États ayant adhéré à l'UE au 1er mai 2004 (protocole I) a eu lieu le 26 octobre 2004. Acceptée par le peuple suisse en date du 25 septembre 2005, l'extension de l'ALCP à ces nouveaux États membres est entrée en vigueur le 1er avril 2006.

Les accords des Bilatérales I, hormis celui sur la recherche, ont été conclus pour une durée initiale de sept ans. Ils sont prolongés pour une durée indéterminée, sous réserve d'autres dispositions notifiées par la CE ou par la Suisse à l'autre partie contractante avant l'échéance du délai initial, à savoir le 31 mai 2009. S'agissant de la reconduction de l'ALCP, l'Assemblée fédérale a décidé qu'elle ferait l'objet d'un arrêté fédéral sujet au référendum. La votation devrait avoir lieu avant fin mai 2009 pour qu'une éventuelle non-prolongation puisse être notifiée dans les délais.

L'adhésion, le 1er janvier 2007, de la Bulgarie et de la Roumanie a achevé le cinquième élargissement de l'UE. L'extension de l'ALCP à ces deux nouveaux États membres, comme pour les États ayant adhéré le 1er mai 2004, nécessite la conclusion d'un protocole à l'ALCP (protocole II). Les négociations se sont formellement achevées par le paraphe de ce protocole le 29 février 2008. La signature doit avoir lieu en mai 2008. Les accords bilatéraux I sont liés l'un à l'autre. Si l'un d'entre eux est dénoncé ou s'il n'est pas prolongé, tous les accords cessent automatiquement d'être applicables six mois après la réception de la notification. La non-reconduction de l'ALCP par la Suisse ébranlerait tout l'édifice. De même, l'UE n'accepterait pas l'inégalité de traitement de ses citoyens au-delà d'une période transitoire. Si la Suisse rejetait l'extension de l'ALCP, il n'est pas exclu que l'UE dénonce l'accord, ce qui entraînerait, en vertu de la clause guillotine prévue par les Bilatérales I, l'abrogation de tous les accords sectoriels. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Dans les deux Chambres, les débats se sont presque exclusivement concentrés sur la question, plutôt technique, de savoir si la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes d'une part et son extension à la Roumanie et à la Bulgarie d'autre part constituaient deux questions indépendantes l'une de l'autre ou un seul et même sujet.

Au Conseil des États, personne n'a contesté le contenu du projet. Contrairement à la proposition du Conseil fédéral, la majorité de la commission a proposé d'intégrer l'arrêté fédéral concernant l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes à la Bulgarie et à la Roumanie à l'arrêté fédéral concernant la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes. Une minorité de la commission, emmenée par Maximilian Reimann (V, AG), a proposé de n'entrer en matière que sur la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes et de renvoyer au Conseil fédéral le projet portant sur son extension à la Bulgarie et à la Roumanie. Dick Marty (RL, TI), rapporteur de la commission, a déclaré que ce serait une tromperie de faire croire aux citoyens qu'ils avaient le choix de dire " oui " à la reconduction de la libre circulation et " non " à son extension : une libre circulation à la carte n'existe tout simplement pas. Selon lui, ce serait comme si l'UE voulait conclure cet accord seulement avec vingt cantons. D'autres orateurs se sont aussi exprimés contre une séparation en deux objets, arguant que cela reviendrait à proposer au peuple un vote factice. Ainsi, Urs Schwaller (CEg, FR) a déclaré que la libre circulation des personnes devait être considérée comme un dossier unique, sous peine de violer le principe de non-discrimination entre les États de l'UE. Selon Anita Fetz (S, BS), c'est une question d'honnêteté que de faire comprendre à la population qu'il n'y a qu'une seule libre circulation et qu'il est impossible de traiter séparément sa reconduction et son extension. Maximilian Reimann (V, AG) a justifié son rejet de la solution qui consiste à lier les deux objets en déclarant qu'il serait antidémocratique de ne pas permettre au peuple de se prononcer séparément sur chacun des deux objets. Selon lui, il s'agirait d'une machination qui reviendrait presque à mettre le peuple sous tutelle. Peter Briner (RL, SH) a soutenu la séparation en deux objets distincts : il s'agit de garantir au peuple le droit d'exprimer sa volonté sans qu'elle soit faussée. Hansruedi Stadler (CEg, UR) a lui aussi exhorté ses collègues à faire preuve d'intelligence politique, déclarant que la solution tactique qui consiste à lier les deux objets dénoterait une peur du peuple. Rappelant qu'il s'est toujours déclaré en faveur de la libre circulation des personnes, This Jenny (V, GL) a toutefois indiqué qu'il était pour une séparation claire entre les deux projets, arguant que toute autre manière de procéder serait déloyale et peu honnête vis-à-vis du peuple. Les conseillères fédérales Eveline Widmer-Schlumpf et Micheline Calmy-Rey ont expliqué que le Conseil fédéral avait souligné le rapport entre la reconduction et l'extension de la libre circulation en présentant un seul message pour les deux arrêtés fédéraux. Eveline Widmer-Schlumpf a déclaré que les deux possibilités - une votation sur deux arrêtés fédéraux ou une votation sur un seul arrêté, qui lierait les deux objets - pouvaient se justifier sur le plan légal. Les deux conseillères fédérales ont expliqué qu'un non à la reconduction pour une durée indéterminée aurait pour effet, après six mois, l'application automatique de la " clause guillotine ", qui entraînerait la dénonciation des six autres accords bilatéraux avec l'UE. Même si un non à l'extension de la libre circulation à la Bulgarie et à la Roumanie n'aurait pas de conséquences automatiques, il est plus que probable que l'UE n'accepterait pas que la Suisse discrimine deux de ses membres, et la Suisse devrait affronter de pénibles négociations avec l'UE. Par 29 voix contre 13, le Conseil des États a suivi la proposition de la majorité de la commission et a lié les deux projets. Au vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral a été adopté par 34 voix contre 3.

Au Conseil national, personne n'a contesté que la libre circulation des personnes avec l'UE a été couronnée de succès jusqu'à présent. Une minorité de la commission, emmenée par Luzi Stamm (V, AG) et soutenue par d'autres membres du groupe UDC, a combattu l'entrée en matière. En ce qui concerne la fusion des deux arrêtés fédéraux, la majorité de la commission, soutenue par les groupes UDC et radical-libéral, a proposé de suivre le Conseil fédéral et de voter sur deux arrêtés fédéraux séparés ; au contraire, une minorité Mario Fehr (S, ZH), soutenue par le groupe socialiste et par une grande majorité des Verts et du groupe CEg, a proposé de suivre le Conseil des États. Les rapporteurs de la commission ont indiqué que ce projet traitait des fondements des relations que la Suisse entretenait avec son principal partenaire commercial, l'UE. Selon eux, les débats au sein de la commission ont montré que différentes possibilités étaient défendables, notamment sur la question de savoir s'il fallait fusionner ou séparer les deux projets. Même si les avis divergeaient sur ce dernier point, une forte majorité de la commission a maintenu que la seule façon de défendre les intérêts de la Suisse était d'adopter les deux projets. Luzi Stamm (V, AG) a défendu la proposition de non-entrée en matière de la minorité en rappelant les problèmes que connaît l'Italie avec les Roms émigrés illégalement de Roumanie, et a déjà évoqué les risques d'une autre extension à d'éventuels nouveaux membres de l'UE comme la Turquie, la Serbie ou le Kosovo. Kathy Riklin (CEg, ZH) lui a répondu que sa référence aux Roms était purement démagogique, car la libre circulation des personnes ne s'appliquait pas aux immigrants illégaux. Par 138 voix contre 53, le conseil a décidé d'entrer en matière sur le projet, rejetant par la même occasion cinq propositions de renvoi de minorités issues du groupe UDC. Ces dernières souhaitaient ainsi poser plusieurs conditions au projet : que l'UE garantisse le respect de la souveraineté fiscale de la Suisse ; qu'elle négocie une clause de sauvegarde ; que le projet soit lié au paiement de la contribution versée au titre de la cohésion pour la Roumanie et la Bulgarie ; que le Conseil fédéral présente un rapport sur les conséquences d'une extension de l'accord à d'éventuels nouveaux membres de l'UE ; que le Conseil fédéral négocie une règlementation plus efficace concernant la réadmission des ressortissants bulgares et roumains frappés d'une décision de renvoi. Au début de la discussion par article, le Conseil national a décidé, par 101 voix contre 82 et contrairement à la décision du Conseil des États, de suivre la majorité de la commission et de ne pas intégrer l'arrêté fédéral concernant l'extension à celui concernant la reconduction de la libre circulation. Par 105 voix contre 70, le conseil a adopté une proposition de Paul Rechsteiner (S, SG) qui visait à charger le Conseil fédéral de soumettre, sept ans après la reconduction de l'accord sur la libre circulation, un rapport sur les effets de cet accord et un arrêté fédéral, sujet au référendum, sur la reconduction ou la dénonciation dudit accord. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf avait indiqué que cette procédure était possible, étant donné que les accords bilatéraux étaient à tout moment résiliables. Des propositions du groupe UDC, qui visaient à soumettre les arrêtés fédéraux correspondants au référendum obligatoire, ont été rejetées. Au vote sur l'ensemble, les deux arrêtés fédéraux ont été adoptés par 175 voix contre 10 et par 134 voix contre 45.

Au Conseil des États, dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, la majorité de la commission a proposé de maintenir sa décision de présenter un seul et unique projet. Une minorité Briner (RL, SH) a proposé de suivre le Conseil national et de présenter deux projets distincts. Les arguments en faveur et contre la solution de lier les deux objets ont été les mêmes que ceux avancés en première lecture. Après discussion, certains élus du groupe radical-libéral ont changé d'avis. Par 27 voix contre 16, le conseil a décidé de maintenir sa décision. Sans en débattre, il a en outre biffé la disposition que le Conseil national avait introduite en adoptant la proposition Rechsteiner.

Au Conseil national, la majorité de la commission a elle aussi proposé de maintenir la décision de séparer le projet en deux parties distinctes, alors qu'une minorité Kathy Riklin (CEg, ZH) a proposé de suivre le Conseil des États. Par 106 voix contre 86, le conseil a suivi la proposition de la majorité, maintenant ainsi sa décision. Par 124 voix contre 61, il a suivi la proposition de la majorité de maintenir sa décision de charger le Conseil fédéral, sept ans après la reconduction de l'accord sur la libre circulation, de soumettre un rapport sur les effets de cet accord.

En dernière lecture, les deux conseils ont maintenu leurs décisions, tant sur la question de la fusion des deux projets (le Conseil des États par 25 voix contre 16 et le Conseil national par 101 voix contre 86) que sur celle du contrôle des effets de l'accord sur la libre circulation (le Conseil des États tacitement et le Conseil national par 116 voix contre 66).

Une conférence de conciliation a donc été nécessaire. Cette dernière a proposé de ne présenter qu'un seul projet, comme le proposait le Conseil des États. En ce qui concerne la deuxième divergence, c'est également la décision du Conseil des États que la conférence a, pour l'essentiel, retenue. Elle a proposé de biffer la possibilité d'organiser une votation sur la reconduction de la libre circulation après sept ans, mais de charger le Conseil fédéral de présenter, au plus tard avant le prochain élargissement de l'UE, un rapport sur les effets de la reconduction des accords bilatéraux et, au besoin, une série de propositions visant à apporter des améliorations aux mesures d'accompagnement contre la sous-enchère salariale et sociale. La proposition de la conférence de conciliation a été adoptée par 32 voix contre 6 par le Conseil des États et par 119 voix contre 58 par le Conseil national.

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 35 voix contre 2 au Conseil des États et par 143 voix contre 40 au Conseil national.

Le projet a été accepté par le peuple le 8 février 2009 par 59,6 % des votants.