Zusammenfassung

Message du 25 juin 2008 concernant la révision partielle de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce

Ausgangslage

Douze ans après son entrée en vigueur, la loi sur les entraves techniques au commerce appelle une révision. La clé de voûte du projet est l'application autonome, par la Suisse, du "principe Cassis de Dijon" à certaines importations de la Communauté européenne (CE) et de l'Espace économique européen (EEE).

Par entraves techniques au commerce, on entend les obstacles aux échanges internationaux de produits qui résultent de prescriptions ou de normes techniques différentes, de leur application divergente ou de la répétition d'essais ou d'homologations déjà effectués à l'étranger. Le coût économique de ces entraves est considérable pour un pays qui, comme la Suisse, est fortement tributaire des échanges internationaux.

À partir des années 90, le Conseil fédéral a poursuivi deux stratégies en vue d'éliminer les entraves techniques au commerce : l'harmonisation autonome des prescriptions suisses avec le droit de la CE et la conclusion d'accords internationaux sur l'accès réciproque au marché. L'accent a été mis sur l'élimination des obstacles techniques au commerce entre la Suisse et la CE, notamment les deux accords sur la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de la conformité et sur les échanges de produits agricoles, conclus dans le cadre des "Bilatérales I". Malgré ces deux instruments, un grand nombre d'entraves techniques au commerce demeurent et contribuent au niveau excessif des prix en Suisse. Aussi la révision proposée a-t-elle pour but de doter l'instrumentaire visant à lutter contre les entraves techniques au commerce d'un volet supplémentaire : l'application unilatérale du "principe Cassis de Dijon" à certaines importations en provenance de la CE ou de l'EEE.

Ce principe, qui remonte à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) rendu en 1979 concernant la commercialisation en Allemagne de la liqueur française Cassis de Dijon, a pour vocation de contribuer à l'achèvement du marché intérieur. En vertu de ce principe, les produits importés d'un autre État membre qui ont été fabriqués selon les prescriptions de cet État peuvent en règle générale être mis sur le marché partout dans la CE. Les restrictions ne sont admissibles que lorsqu'elles sont commandées par la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant.

Afin d'éviter la discrimination des producteurs indigènes, il est prévu que les producteurs suisses qui fabriquent des produits destinés au marché de la CE ou de l'Espace économique européen (EEE) puissent aussi les mettre sur le marché suisse conformément aux prescriptions en vigueur dans un État de la CE ou de l'EEE, à condition toutefois que ces produits soient légalement sur le marché de l'État concerné. Cette mesure, qui renforcerait la place économique suisse, vise à garantir que les producteurs suisses puissent à l'avenir fabriquer des produits pour l'ensemble du marché européen en satisfaisant aux prescriptions techniques d'un seul État et mettre leurs produits sur le marché domestique aux mêmes conditions que leurs concurrents de la CE ou de l'EEE. Une mesure supplémentaire est prévue pour éviter que les fabricants suisses dont la production est destinée uniquement au marché national ne soient pénalisés : s'ils constatent un désavantage du fait des prescriptions techniques propres à la Suisse, ils peuvent le signaler au Secrétariat d'État à l'économie (SECO). Dans ce genre de cas, le projet habiliterait le Conseil fédéral à prévoir une procédure d'autorisation pour les cas de rigueur, permettant aux entreprises suisses qui, à défaut, en pâtiraient de manière disproportionnée, de fabriquer leurs produits destinés au marché suisse conformément aux prescriptions selon lesquelles ont été fabriqués les produits étrangers concurrents mis sur le marché suisse. Il est prévu d'accorder ces autorisations à titre temporaire, en attendant que l'adaptation des prescriptions mette fin à la discrimination des producteurs suisses.

Par ailleurs, un régime spécial d'application du "principe Cassis de Dijon" est proposé pour les denrées alimentaires. Il s'inspire de la pratique en vigueur en Allemagne depuis plus de 20 ans. Sous réserve d'une autorisation délivrée par l'Office fédéral de la santé publique, les denrées alimentaires produites selon les prescriptions techniques de la CE ou, lorsque le droit de la CE n'est pas harmonisé ou ne fait l'objet que d'une harmonisation incomplète, conformément aux prescriptions techniques d'un État membre de la CE ou de l'EEE et qui y sont légalement sur le marché doivent avoir accès au marché suisse. L'autorisation est accordée pour autant que la denrée alimentaire concernée ne mette pas en danger la sécurité et la santé des personnes et qu'elle satisfasse aux exigences de l'information sur le produit. Si ces conditions sont réunies, une décision de portée générale est prise, dont peuvent se réclamer aussi bien les importateurs que les producteurs suisses, ce qui permet a priori d'éviter toute discrimination des entreprises qui produisent uniquement pour le marché domestique. Cette réglementation spéciale présente un double avantage : elle permet l'application du "principe Cassis de Dijon" au secteur des denrées alimentaires - domaine dans lequel la protection de la santé revêt une importance cruciale -, tout en évitant la discrimination des producteurs suisses. Dans les autres secteurs de produits, les mesures présentées plus haut sont suffisantes pour éviter une éventuelle discrimination des producteurs suisses. Un régime d'autorisation serait disproportionné au-delà du secteur des denrées alimentaires, vu qu'on n'y a guère identifié, dans les prescriptions techniques, de différences propres à influer sur les prix (divergences qui ont au demeurant pu être éliminées grâce à l'harmonisation avec le droit de la CE) et que, par conséquent, la surveillance du marché permet de garantir le respect du niveau général de protection en Suisse.

Différents participants à la procédure de consultation ont réclamé l'extension de l'application du "principe Cassis de Dijon" aux produits soumis à une procédure d'homologation dans la CE. Les régimes d'homologation existant principalement dans les domaines où les produits présentent un risque élevé pour la vie ou la santé de l'homme et de l'animal ou pour l'environnement, le "principe Cassis de Dijon" ne doit pas s'appliquer à ces produits, conformément à la pratique adoptée dans la CE. Dans ces cas, il faut simplifier les procédures pour les produits déjà homologués à l'étranger en vertu de prescriptions équivalentes. Vu que les médicaments représentent 90 % des produits soumis à homologation importés de la CE et pour lesquels l'accès au marché n'est pas encore régi par un accord international, ce secteur vient en tête de liste dans l'ordre des priorités. Un rapport annexé au message définit les grands axes des mesures qui devraient permettre d'aller de l'avant dans l'élimination des entraves au commerce, en particulier à l'égard de la CE. D'autres simplifications pour les autorisations des médicaments viennent en première priorité. Le Département fédéral de l'Intérieur (DFI) est chargé de préparer les révisions de lois et ordonnances correspondantes.

Le message fait partie d'un train de mesures du Conseil fédéral incluant la révision partielle de la LETC, l'élimination systématique des prescriptions spéciales suisses par l'harmonisation des prescriptions techniques suisses avec le droit en vigueur dans la CE telle que le Conseil fédéral l'a décidée le 31 octobre 2007 et les accords conclus avec la CE pour éliminer les entraves techniques au commerce. Il est complété par un message proposant la transformation de la loi fédérale sur la sécurité d'installations et d'appareils techniques (LSIT) en une loi générale sur la sécurité des produits.

La lutte contre les prix élevés en Suisse est une priorité de la politique de croissance 2008-2011 du Conseil fédéral.

En isolant le marché et en restreignant la concurrence, les entraves techniques au commerce contribuent au maintien des prix à un niveau élevé en Suisse. L'analyse des conséquences économiques de la révision proposée montre que la majoration de prix découlant des entraves techniques au commerce atteint entre 10 % et 25 % selon les produits.

Les différentes mesures proposées visent à favoriser l'accès au marché suisse pour les produits en provenance de la CE, qui représentent 82 % du total des importations suisses. L'estimation, même prudente, d'une partie des effets des réformes montre que celles-ci pourraient générer sur ces importations des économies annuelles se chiffrant en milliards de francs.

Les coûts supplémentaires pour la Confédération et les cantons sont minimes en regard des bénéfices économiques de la révision pour la Suisse. Pour l'administration fédérale, il faudra compter, à titre temporaire, avec un besoin de financement supplémentaire de 2,65 millions de francs par année pendant une phase initiale de cinq ans au maximum (11 postes et un budget annuel d'un million de francs). Le projet présente un potentiel macro-économique important et fait partie des projets de la législature en cours qui laissent espérer un effet sur la croissance supérieur à 0,5 % du PIB. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, si l'entrée en matière n'a pas été contestée, les orateurs ont toutefois exprimé certaines craintes concernant la situation des producteurs suisses, en particulier des paysans, et la protection des consommateurs. L'absence de réciprocité de la part de l'Union européenne a également été évoquée à plusieurs reprises.

Les sénateurs n'ont que peu modifié le projet du Conseil fédéral. En ce qui concerne les dispositions destinées à empêcher la discrimination des producteurs suisses (art. 16b), le conseil a, selon la proposition de la commission, opté sans discussion pour une variante plus libérale que celle du Conseil fédéral. Ainsi, les producteurs suisses produisant uniquement pour le marché suisse peuvent demander à être soumis aux normes européennes, même lorsqu'il ne s'agit pas de cas de rigueur. (al. 3) Les conditions à remplir ont été précisées à l'al. 4 : le producteur intéressé doit établir de manière crédible qu'il peut garantir la conformité de son produit aux normes de la CE ou d'un État membre de la CE/EEE et sa demande ne doit pas mettre en péril des intérêts publics prépondérants. Sur la question d'introduire ou non un régime spécial d'autorisation pour l'importation des denrées alimentaires et, le cas échéant, sur la question de la procédure d'autorisation et des sanctions prévues en cas d'infraction, (art. 16c, 16d, 16e et 28a), la discussion a en revanche été plus nourrie. La majorité de la commission, qui souhaitait le maintien du régime spécial pour les denrées alimentaires, a proposé de simplifier les procédures d'autorisation et de sanctions prévues par le Conseil fédéral (art. 16 d, 16e). Au nom de la commission, Simonetta Sommaruga (S, BE) a souligné que le régime spécial pour les denrées alimentaires était nécessaire pour protéger la santé publique et alléger la charge de travail que les opérations de contrôle des denrées alimentaires entraînaient pour les cantons. Ce régime permettrait, en outre, d'éviter toute discrimination des producteurs suisses. L'autorisation serait en effet octroyée par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) sous la forme d'une décision de portée générale, applicable aussi bien aux producteurs étrangers qu'aux producteurs suisses. Une minorité I emmenée par Hannes Germann (V, SH) a proposé quant à elle d'étendre aux objets usuels le régime spécial relatif aux denrées alimentaires dans le but de protéger les consommateurs alors qu'une minorité II souhaitait renoncer à tout régime spécial. Pour Eugen David (CEg, SG), porte-parole de la minorité II, la volonté de baisser les prix des denrées alimentaires et le souci de simplifier des règles parfois désuètes justifieraient l'abandon de ce régime spécial. Opposées à la proposition de la majorité de la commission, laquelle avait reçu le soutien du Conseil fédéral, les propositions de minorité ont clairement échoué. À l'art. 16f al. 3, une proposition de minorité défendue par Géraldine Savary (S, VD) a été acceptée par 17 voix contre 15. L'information sur le produit et sa présentation ne devraient pas donner l'impression que le produit satisfait aux prescriptions techniques suisses, ou, comme l'a précisé la minorité, qu'il serait de provenance suisse. Géraldine Savary a défendu sa proposition en expliquant qu'il s'agissait de protéger les producteurs et les consommateurs suisses contre l'utilisation abusive des symboles nationaux. La majorité de la commission, de même que la conseillère fédérale Doris Leuthard, ont reconnu l'existence du problème tout en estimant que cette question devait être traitée dans le cadre du projet " Suissitude " (Swissness). Pour ce qui est de la surveillance du marché pour les produits fabriqués conformément à des prescriptions techniques étrangères, le Conseil des États a modifié le projet du Conseil fédéral sur un point. Il a biffé, suivant en cela l'avis de sa commission, la nécessité de mentionner les prescriptions techniques de façon précise et complète (art 20 al. 1, let.a) lorsqu'il s'agit d'apporter la preuve que le produit satisfait aux prescriptions techniques de la CE ou d'un pays de la CE/EEE.

Au vote sur l'ensemble, le projet de loi a été adopté sans opposition avec 21 voix et 5 abstentions.

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil national, les questions de l'absence de réciprocité de l'Union européenne, de la discrimination des producteurs indigènes ainsi que les craintes face à l'abandon des standards suisses particulièrement élevés en matière de protection des animaux et d'environnement ont été évoquées par quasi tous les orateurs. Si les rapporteurs de la commission ont reconnu ces problèmes, ils ont également relevé les possibilités d'économie, le potentiel de baisse des prix et souligné que les exceptions prévues dans la loi assuraient le maintien de la qualité suisse. Cela n'a pas empêché une minorité de la commission composée de membres Verts et UDC de contester l'entrée en matière, sans succès. Cette dernière a été acceptée par 98 voix contre 77 et 11 abstentions. Deux propositions de renvoi ont également été rejetées. La première chargeait le Conseil fédéral de négocier la réciprocité du principe du Cassis de Dijon avec l'Union européenne et la seconde enjoignait ce même Conseil fédéral de préparer une solution au problème de la discrimination des producteurs indigènes qui tienne mieux compte des aspects pratiques. Pour les rapporteurs de la commission, cette dernière demande était sans fondement, la solution de la commission répondant aux préoccupations de la minorité II.

Dans la discussion par article, le Conseil national n'a créé que quelques divergences avec le Conseil des États. Il a par exemple accepté, à l'art. 3, let. q, une proposition de Marcel Scherer (V, ZG) qui souhaitait compléter les informations sur le produit par l'indication du pays de provenance. Malgré l'opposition de la conseillère fédérale Doris Leuthard pour laquelle cet ajout dans un article qui définit des concepts était hors propos, la proposition, soutenue par les groupe Vert, UDC et la moitié du groupe CEg, a été acceptée par 82 voix contre 77. Le Conseil national a, de plus, créé une divergence majeure pour ce qui est des dispositions destinées à prévenir la discrimination des producteurs suisses en se prononçant pour une solution plus libérale que celle du Conseil des États. Il a en effet suivi sa commission et autorisé les producteurs suisses à produire conformément aux normes européennes sans être soumis au préalable à aucune autorisation ou obligation de notification. (art. 16b) Il a introduit une autre divergence à l'art. 16d 2bis concernant les demandes d'autorisation et les conditions d'octroi. Un nouveau paragraphe précise que l'OFSP doit rendre sa décision dans les deux mois. À l'art 16f, le Conseil national n'a pas voulu de la proposition de Géraldine Savary acceptée par le Conseil des États et est revenu à la formulation du Conseil fédéral.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet de loi par 95 voix contre 73, parlementaires UDC et Verts réunis dans leur opposition.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est rallié sans discussion à la version plus libérale du Conseil national qui autorise les producteurs suisses à produire conformément aux normes européennes sans être soumis au préalable à une autorisation ou obligation de notification, même si les produits concernés sont destinés uniquement au marché domestique (art. 16b). Le Conseil des États a toutefois maintenu sa version sur les dispositions des art. 3, let.q, arguant que la mention du pays de provenance n'avait pas à figurer dans cet article. Il a en outre refusé le rapport d'évaluation qui avait été adopté par le Conseil national dans un nouvel art. 31b. Au nom de la commission, Simonetta Sommarugua (S, BE) a déclaré que c'était un non sens de demander un rapport d'évaluation à moins de préciser ce qui devait être évalué. Deux propositions de Peter Bieri (CEg, ZG) ont été acceptées. L'une visait à faire figurer également la protection des consommateurs et de la loyauté dans les transactions commerciales, à l'article 16d, al.1, let. b concernant les demandes d'autorisation et les conditions d'octroi pour les denrées alimentaires. L'autre prévoyait, à l'article 16f, qu'on indique obligatoirement le pays d'origine pour les denrées alimentaires. Suivant le Conseil national, le Conseil des États a accepté de fixer un délai de deux mois à l'OFSP pour rendre une décision après le dépôt d'une demande d'autorisation de mise sur le marché des denrées alimentaires (art. 16d, al. 2bis). Contre l'avis de la majorité de sa commission et du Conseil fédéral, il a cependant suivi la minorité I de sa commission et tenu à préciser qu'en cas de non-respect de ce délai, l'autorisation serait considérée comme octroyée. La minorité II qui voulait biffer la disposition concernée, lui trouvant un caractère incongru dans le droit suisse, voire pénalisant, n'a pas été entendue.

Le Conseil national s'est rallié au Conseil des États sauf sur ce dernier point. Chaque conseil campant sur ces positions, une conférence de conciliation a été nécessaire, laquelle a adopté la version du Conseil national.

Au vote final, malgré l'opposition des groupes Vert et UDC, la loi a été adoptée avec 101 voix contre 82 et 10 abstentions au Conseil national et avec 40 voix contre 2 au Conseil des États.