Zusammenfassung

Message du 29 octobre 2008 relatif à la modification de la loi sur le CO2 (Exemption de la taxe pour les centrales thermiques à combustibles fossiles)

Ausgangslage

La modification proposée de la loi sur le CO2 doit remplacer l'arrêté fédéral du 23 mars 2007 concernant la compensation des émissions de CO2 des centrales à cycles combinés alimentées au gaz, dont la validité expire à la fin 2010.

Limitée dans un premier temps à la fin 2008, la validité de cet arrêté fédéral avait été prolongée le 3 octobre 2008 jusqu'à la fin 2010. Si le Parlement avait été contraint de prendre cette mesure, c'est qu'il ne disposait plus de suffisamment de temps pour élaborer une modification de la loi sur le CO2 et procéder à son examen (voir objet 08.046).

Le débat sur la pénurie d'électricité qui se profile a notamment conduit à s'interroger sur la construction de centrales à cycles combinés alimentées au gaz. L'exploitation de ce type de centrales allant à l'encontre de la politique climatique suisse, le Parlement avait déjà prévu des règles strictes à ce sujet dans le texte de l'arrêté fédéral du 23 mars 2007. Celui-ci disposait en effet que, contrairement à d'autres producteurs d'émissions, les exploitants de centrales à gaz ne pouvaient s'acquitter de la taxe sur le CO2, mais devaient compenser intégralement leurs émissions de CO2. Selon ce même arrêté, 70 % des émissions devaient en principe être compensées par des réductions d'émissions en Suisse ; si l'approvisionnement en électricité le nécessitait, le Conseil fédéral pouvait néanmoins réduire ce taux à 50 %.

À l'instar de l'arrêté fédéral susmentionné, le projet de modification de la loi sur le CO2 contraint les nouvelles centrales thermiques à combustibles fossiles à compenser intégralement leurs émissions ; en contrepartie, les centrales sont exemptées de la taxe sur le CO2 frappant les combustibles. En revanche, le projet du Conseil fédéral prévoit que, désormais, au maximum 50 % des émissions peuvent être compensées par des réductions d'émissions à l'étranger.

Les détails de l'exemption sont fixés dans un contrat de compensation entre la Confédération et l'exploitant de la centrale. Lors de la procédure cantonale d'autorisation, les autorités vérifient s'il existe un contrat de compensation signé et si l'installation est exploitée selon l'état actuel de la technique. Le Conseil fédéral déterminera par voie d'ordonnance le rendement global minimal à garantir. Si l'exploitant ne fournit pas l'intégralité des prestations compensatoires exigées en Suisse et à l'étranger, il devra s'acquitter d'une peine conventionnelle établie en fonction des coûts de réduction des émissions en Suisse et des prix des certificats étrangers. (Source : message du Conseil fédéral/ Service de documentation)

Verhandlungen

Si le Conseil des États est entré en matière sur le projet, il l'a cependant renvoyé, sur la proposition de Pankraz Freitag (RL, GL), à sa Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE), en la chargeant d'élaborer une stratégie globale concernant les grandes centrales électriques suisses, et notamment les nouvelles centrales nucléaires.

Bien que ne disposant pas encore, pour des raisons de temps, de la stratégie susmentionnée, le Conseil des États s'est néanmoins attelé à l'examen de l'objet 08.072 lors de la session de printemps 2010.

Dans son projet de modification de la loi sur le CO2, le Conseil fédéral prévoyait d'autoriser désormais les exploitants des centrales thermiques à combustibles fossiles à compenser au maximum 50 % de leurs émissions par des réductions d'émissions à l'étranger, et ce, non seulement en cas de difficultés d'approvisionnement, mais d'une manière générale (art. 11b, al. 2). La majorité de la CEATE souhaitait pour sa part maintenir la disposition en vigueur, selon laquelle 30 % des émissions de CO2 pouvaient en principe être compensées par des réductions à l'étranger. Suivant la proposition d'une minorité de la commission, composée de Robert Cramer (G, GE), Erika Forster-Vannini (RL, SG) et Claude Hêche (S, JU), le Conseil des États a toutefois décidé, par 20 voix contre 17, que les émissions devraient être intégralement compensées en Suisse. Robert Cramer a notamment avancé qu'il n'y avait aucune raison de favoriser les centrales à gaz par rapport aux autres entreprises, en leur permettant de compenser plus facilement leurs émissions de CO2. De plus, la proposition qu'il soutenait, a-t-il affirmé, répondait au souci de préserver l'environnement, puisqu'elle impliquait des mesures de compensation comme l'isolation des bâtiments ou le développement des énergies renouvelables. Enfin, il était important, selon lui, de générer en Suisse, et non ailleurs, l'intégralité de la valeur ajoutée découlant de ces mesures. À l'inverse, Rolf Schweiger (RL, ZG), qui s'exprimait au nom de la commission, a mis les députés en garde contre l'inscription dans la loi d'une exigence aussi élevée qui, a-t-il souligné, rendrait l'exploitation de grandes centrales à gaz quasiment impossible en Suisse.

Par 24 voix contre 1, la Chambre des cantons a en outre adopté une disposition voulue par la majorité de la CEATE, prévoyant de limiter à 500 mégawatts (MW) la puissance totale des centrales thermiques à combustibles fossiles. Filippo Lombardi (CEg, TI) et Robert Cramer, tous deux membres de la CEATE, ont mis en doute la constitutionnalité d'une telle décision. Il s'agissait, à leurs yeux, de régler le problème du CO2 et non de limiter la puissance totale des centrales. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a quant à lui indiqué qu'une telle disposition restreindrait le nombre de centrales pouvant fonctionner en Suisse à celle de Chavalon, en Valais, de 400 MW, et à une plus petite centrale de 100 MW. Y adhérer se traduirait, selon lui, par une atteinte à la liberté économique et aux compétences des cantons.

Une minorité rose-verte emmenée par Simonetta Sommaruga (S, BE) proposait par ailleurs que les investissements dans les énergies renouvelables soient considérés comme des mesures compensatoires. Le conseil a donné son aval à cette proposition du bout des lèvres, par 16 voix contre 15.

Enfin, suivant une proposition du Conseil fédéral, la Chambre haute a adopté, par 19 voix contre 16, une disposition transitoire concernant exclusivement l'ancienne centrale à mazout de Chavalon, censée devenir une centrale à gaz. La disposition en question prévoyait que cette centrale ne devrait pas impérativement utiliser la chaleur résiduelle produite. Les nouvelles centrales à gaz seraient, elles, dans l'obligation de le faire, de manière à atteindre un rendement global minimal.

Le Conseil national s'est montré moins strict dans ses décisions. Suivant la proposition d'une minorité de la commission rassemblant différentes sensibilités, il a décidé, par 105 voix contre 72, que les centrales à cycles combinés alimentées au gaz seraient autorisées à compenser au maximum 30 % de leurs émissions à l'étranger ; les 70 % restants, par contre, devraient obligatoirement être compensés en Suisse. Si l'approvisionnement du pays en électricité l'exigeait, le Conseil fédéral serait en outre habilité à relever à 50 % au maximum le taux d'émissions pouvant être compensées à l'étranger.

Exiger que les émissions soient compensées dans leur intégralité en Suisse, a rappelé le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, rendrait la construction de centrales à cycles combinés alimentées au gaz de facto impossible dans notre pays. Une minorité de la CEATE, constituée de membres du groupe PDC/PEV/PVL, du groupe des Verts et du groupe socialiste, proposait pourtant aux députés de se rallier à la décision du Conseil des États en faveur d'une compensation intégrale en Suisse. Les motifs de cette proposition étaient de diverse nature : comme l'a souligné Martin Bäumle (CEg, ZH), qui a dénoncé une " alliance regrettable entre le camp rose-vert et le lobby nucléaire ", les socialistes et les Verts souhaitaient empêcher la construction de centrales à cycles combinés alimentées au gaz en raison de leur taux élevé d'émissions de CO2, tandis que le camp bourgeois entendait éviter la concurrence que pourraient représenter de telles installations pour de nouvelles centrales nucléaires.

Par 101 voix contre 69, la Chambre du peuple a en outre supprimé la disposition restrictive voulue par le Conseil des États, selon laquelle la puissance totale des centrales à gaz exploitées en Suisse ne devrait pas dépasser 500 MW.

Le Conseil national s'est également distancié du Conseil des États sur la question d'une réglementation spéciale applicable à la centrale de Chavalon. Si, à l'instar du Conseil des États et du Conseil fédéral, une minorité souhaitait maintenir cette disposition d'exception, la Chambre basse s'est finalement opposée, par 92 voix contre 70, à ce que les centrales qui étaient déjà exploitées sur un même site avant la modification de loi échappent aux règles relatives à un rendement global minimal.

Le Conseil des États a fini par se rallier aux décisions du Conseil national sur les divergences qui subsistaient. Ainsi, il a autorisé les centrales à compenser 30 % de leurs émissions par des réductions d'émissions à l'étranger, et a renoncé à l'édiction d'une disposition d'exception pour la centrale de Chavalon ainsi qu'à l'imposition d'une limite de 500 MW pour la puissance totale des centrales à cycles combinés alimentées au gaz.

Au vote final, le projet a été adopté à l'unanimité par le Conseil des États, et par 126 voix contre 61 au Conseil national. Les oppositions émanaient de l'ensemble du groupe UDC et de deux membres du groupe libéral-radical.