Zusammenfassung

Message du 12 décembre 2008 relatif à la modification du code des obligations (bail à loyer et bail à ferme)

Ausgangslage

Le présent projet de modification du droit du bail vise à corriger les principales faiblesses du droit actuel. Il prévoit le passage du loyer basé sur les coûts au loyer indexé et l'introduction des loyers comparatifs afin de garantir un juste équilibre entre les intérêts en présence, de simplifier les règles du droit du bail, d'instaurer plus de transparence et d'obtenir la stabilisation de l'évolution des loyers.

Le droit du bail actuel en tant que partie du code des obligations (CO) est entré en vigueur le 1er juillet 1990. Il est fondé sur l'art. 109 de la Constitution fédérale. Le droit s'est imposé en pratique mais, il comporte des faiblesses qui ont amené régulièrement les locataires et les bailleurs, mais aussi le secteur bancaire et d'autres milieux à réclamer sa révision. Le 18 mai 2003, l'initiative populaire "pour des loyers loyaux" de l'Association suisse des locataires a été soumise au scrutin populaire.

Elle visait un lissage du taux hypothécaire déterminant pour les adaptations de loyer ainsi qu'un renforcement de la protection contre les congés. Elle a été rejetée par le peuple et les cantons de même que le contre-projet du Conseil fédéral et du Parlement le 8 février 2004, qui prévoyait une adaptation des loyers au renchérissement à concurrence de 1,0 %. Le contre-projet aurait donné en outre aux bailleurs la possibilité d'augmenter périodiquement les loyers sur la base d'un modèle de loyer comparatif.

Un autre projet, très controversé, permettant de choisir entre un loyer indexé et un loyer basé sur les coûts a été abandonné en 2006 lors de sa mise en consultation.

La nécessité d'une révision du droit du bail reste entière. Ce dernier comporte de nombreuses lacunes et, en raison de l'évolution des taux d'intérêts hypothécaires, ne correspond plus à la réalité économique en ce qui concerne la fixation des loyers. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de modifier dans un premier temps l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF). Cette modification est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Elle a entraîné l'introduction d'un taux de référence déterminant pour les loyers en Suisse, calculé sur la base de l'évolution des taux hypothécaires.

Le présent projet de révision est le fruit du consensus auquel ont abouti les associations de locataires et de bailleurs, le 13 novembre 2007, après plusieurs mois de négociations. Un projet de loi a été élaboré et mis en consultation en février 2008.

Les prises de position ont été globalement positives, même si des divergences sur certains points importants ont subsisté.

Le découplage actuel des loyers et des taux hypothécaires constitue l'élément principal du nouveau droit, les loyers devant désormais suivre l'évolution du renchérissement. Le passage d'un modèle de loyer basé sur les coûts à un système d'indexation devrait simplifier et rendre plus transparente la fixation des loyers.

Aujourd'hui en effet, une hausse de 0,25 point de pourcentage du taux hypothécaire peut entraîner une augmentation du loyer de 3 %. Le fait de calquer l'évolution des loyers sur celui du coût de la vie aura pour avantage d'infléchir la courbe des hausses de loyers. L'évolution du loyer sera plus facile à estimer pour les locataires comme pour les bailleurs.

De nombreuses voix se sont élevées au cours de la procédure de consultation pour s'opposer franchement au report intégral de l'indice suisse des prix à la consommation sur les loyers. Le Conseil fédéral a donc reconsidéré le modèle d'indexation et a demandé des éclaircissements supplémentaires qui l'ont amené à proposer un système légèrement modifié dans la mesure où les adaptations de loyers seront effectuées sur la base d'un indice des prix dont sont exclus les coûts du logement et de l'énergie. Cette solution permettra d'empêcher un éventuel effet de spirale induit par la prise en compte des loyers et du coût de l'énergie dans l'indice. De même, on évite une double prise en compte des coûts énergétiques, dont l'augmentation est prise en considération dans le cadre du décompte annuel des frais accessoires. Si l'indice diminue, le loyer devra être abaissé en conséquence.

Le caractère abusif du loyer initial d'un logement sera établi sur la base d'un modèle de loyer comparatif. Les loyers comparatifs seront déterminés au moyen d'une méthode statistique reconnue. Par la suite, l'examen du caractère abusif du loyer ne pourra plus être effectué que sur la base des règles légales contractuelles.

Il sera toujours possible de convenir d'un échelonnement des loyers ou de la subordination du loyer au chiffre d'affaires pour les locaux commerciaux, de même que des augmentations de loyer motivées par des prestations supplémentaires du bailleur. Un changement de propriétaire, par contre, ne constituera plus un motif d'adaptation.

S'agissant des bailleurs de logements d'utilité publique et des collectivités publiques qui fonctionnent en qualité de bailleurs, le Conseil fédéral réglera la fixation des loyers sur la base des coûts.

Les dispositions de protection contre le congé ne sont pas modifiées, ce domaine étant moins contesté que les règles régissant les adaptations de loyer. D'une manière générale, les dispositions du droit actuel qui ont fait leurs preuves sont conservées. Les dispositions transitoires visent à garantir le droit d'exiger une réduction ou une augmentation du loyer en vertu des dispositions en vigueur. De plus, les bailleurs pourront, durant cinq ans au plus à compter de l'entrée en vigueur du nouveau droit, procéder à des adaptations de loyer selon l'ancien droit tant que le taux hypothécaire de référence ne dépassera pas 4,5 %. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

La Commission des affaires juridiques (CAJ) a recommandé au Conseil national de ne pas entrer en matière sur le projet. Norbert Hochreutener (CEg, BE) et le groupe des Verts lui ont quant à eux proposé d'entrer en matière. La révision visait avant tout à adapter les loyers au renchérissement. Le débat a surtout porté sur la question de savoir si la répercussion du renchérissement sur les loyers au moyen d'un indice spécial, mesure proposée par le Conseil fédéral, devait être complète ou partielle. Daniel Vischer (G, ZH), rapporteur de la commission, a exposé les raisons qui avaient finalement conduit la commission à proposer de ne pas entrer en matière, rappelant qu'elle avait décidé de justesse, par 13 voix contre 11, d'entrer en matière sur le projet. Le Conseil fédéral avait proposé un taux de répercussion du renchérissement sur les loyers de 80 %, une répercussion de 1,0 % ayant rencontré de fortes oppositions dans le cadre de la consultation. Daniel Vischer a déclaré que la majorité de la commission était pour sa part favorable à une répercussion de 1,0 %. Au vote sur l'ensemble, la CAJ a finalement rejeté le projet, par 22 voix contre 1 et 2 abstentions. Plus le débat avançait, plus il était évident que les deux taux entraîneraient un recours au référendum, soit de la part de l'Association suisse des locataires dans le cas d'une répercussion de 1,0 %, soit de la part des organisations de bailleurs dans le cas de l'adoption de l'indice spécial prévu par le Conseil fédéral. Le rapporteur de la commission a terminé en décrivant la situation au sein de la commission : dans sa composition actuelle, elle ne parviendrait pas à élaborer un autre projet qui tienne la route. Il estime donc que le conseil n'a aucun intérêt à entrer en matière.

Norbert Hochreutener (CEg, BE) a rappelé que le débat ne portait pas encore sur des questions de détail, mais sur la question fondamentale de déterminer si le conseil souhaitait ou non une révision de la loi. Selon lui, l'entêtement des associations ne devrait pas empêcher le Parlement de chercher une solution. Il a reçu le soutien de son collègue Alec von Graffenried (G, BE), porte-parole du groupe des Verts, qui a rappelé que cela faisait 20 ans que le besoin de légiférer en matière de droit du bail était unanimement reconnu. De même, selon lui, personne ne conteste la nécessité d'adapter les loyers en fonction du renchérissement. À l'instar du porte-parole de la minorité, Brigitta M. Gadient (BD, GR) estimait qu'il fallait intervenir. Elle a toutefois souligné qu'il était inutile de lancer une réforme incapable de recueillir le soutien d'une majorité. Kurt Fluri (RL, SO) a pour sa part contesté le besoin de légiférer, estimant que la solution actuelle représentait le plus petit dénominateur commun du droit du bail. En outre, il a relevé que l'indice spécial introduit par le Conseil fédéral après la consultation n'avait pas vraiment amélioré l'accueil réservé à la révision du droit du bail. À l'issue des débats, la conseillère fédérale Doris Leuthard a constaté avec étonnement que la volonté politique faisait défaut, alors qu'au début de la consultation, tous les partis, hormis l'UDC, avaient confirmé la nécessité de légiférer en la matière. Par 119 voix contre 61 et 1 abstention, le conseil a suivi l'avis de sa commission en décidant de ne pas entrer en matière sur le projet. Les membres du groupe UDC ont voté en bloc contre l'entrée en matière ; une grande majorité du groupe RL a également refusé d'entrer en matière. Le groupe des Verts s'est quant à lui prononcé en faveur de l'entrée en matière, presque à l'unanimité. Enfin, au sein des groupes CEg et socialiste, les avis étaient partagés.

Le projet a donc été soumis au Conseil des États. La commission chargée de l'examen préalable a recommandé à son conseil d'entrer en matière sur le projet. Une minorité de gauche a pour sa part déposé une proposition de non-entrée en matière. Dans son intervention, Hermann Bürgi (V, TG), rapporteur de la commission, a souligné que les révisions du droit du bail avaient toujours été extrêmement controversées et que celle-ci ne faisait pas exception à la règle, si l'on en croyait la décision du Conseil national de ne pas entrer en matière ou les discussions préliminaires au sein de la commission. À ses yeux, le véritable problème du projet résidait dans l'adaptation des loyers au renchérissement, ou plus précisément, au taux de l'indice. Au conseil, ce point a soulevé des critiques de la part des partis bourgeois et des membres de l'Association suisse des propriétaires fonciers (APF). Selon Hannes Germann (V, SH), l'APF ne serait favorable au projet que si le renchérissement se répercutait entièrement sur les loyers, d'autant plus que l'association avait fait des concessions considérables, notamment en renonçant à la possibilité d'adapter les loyers après un transfert de propriété et en acceptant de niveler les adaptations de loyer autorisées lorsque le taux de renchérissement était élevé. Les partisans du projet ont au contraire souligné que les coûts de l'énergie et du logement n'étaient plus concernés par l'indice spécial : une ordonnance décrétait déjà que les coûts liés aux investissements énergétiques et à la promotion d'une meilleure efficacité énergétique pouvaient être entièrement répercutés sur les loyers. Les cantons avaient déjà relevé ce point lors de la consultation ; de plus, dans son message, le Conseil fédéral avait tenu compte des critiques quant à un éventuel effet de spirale.

Le débat d'entrée en matière a également montré que notamment les députés romands de gauche aborderaient le thème des loyers comparatifs au cours de la discussion par article. Ainsi, Luc Recordon (G, VD) a souligné qu'il était très difficile de disposer d'un nombre suffisant d'objets à comparer. Alain Berset (S, FR), président de l'Association romande des locataires (ASLOCA), a confirmé les dires de son collègue et a ajouté que ces modèles comparatifs n'auraient d'utilité pour personne, qu'ils étaient purement théoriques et que les valeurs calculées sur la base des différents modèles variaient considérablement. La conseillère fédérale Doris Leuthard s'est opposée à cette affirmation, arguant que, dans certains États, les loyers comparatifs avaient donné des résultats probants. Elle a ajouté que cette manière de déterminer le loyer initial entraînerait une meilleure flexibilité, mais également une plus grande responsabilité pour les bailleurs et les locataires. Par 28 voix contre 11, le conseil a suivi la proposition de sa commission en décidant d'entrer en matière sur le projet.

Au cours de la discussion par article, le conseil a suivi toutes les propositions de sa commission. Il a ainsi adopté l'indice spécial proposé par le Conseil fédéral, tout en apportant une modification à l'article traitant de l'adaptation du loyer : il a proposé, outre l'adaptation annuelle des loyers au renchérissement, que les bailleurs et les locataires puissent, tous les cinq ans, adapter le loyer aux prix du marché, pour autant que le contrat de bail le prévoie. Pankraz Freitag (RL, GL) a expliqué qu'ainsi, il serait plus facile de prendre en compte les modifications de la situation et de l'utilisation des biens immobiliers sans qu'une résiliation soit nécessaire. Par 21 voix contre 12, le conseil a adopté le projet au vote sur l'ensemble. Les bailleurs et les représentants des locataires romands ont quant à eux voté contre le projet.

La commission du Conseil national chargée de l'examen préalable qui, lors du premier débat sur l'entrée en matière du 25 mai 2009, avait dû, suite à son projet au vote sur l'ensemble, proposer à son conseil de ne pas entrer en matière sur le projet, a recommandé au Conseil national d'entrer en matière par 15 voix contre 10 et 1 abstention. Une importante minorité recommandait toutefois de ne pas entrer en matière, reprenant les mêmes arguments avancés par la majorité de la commission en mai 2009, arguments qui l'ont finalement une nouvelle fois emporté : la proposition de minorité a été adoptée à une courte majorité, par 88 voix contre 86 et 10 abstentions, grâce à l'ensemble des voix du groupe UDC, à une grande partie des voix des socio-démocrates et à quelques voix du groupe des Verts. Étant donné que le Conseil a refusé pour la seconde fois d'entrer en matière sur l'objet, celui-ci a été définitivement liquidé.