La crise financière et ses conséquences pour la place financière, la place industrielle, les caisses de pension et les finances publiques

Wortlaut

Nous réalisons encore mal la véritable portée et la profondeur de la crise financière actuelle. De toute évidence, nous nous trouvons à un tournant historique.

1. Selon le Conseil fédéral, quelles sont les causes essentielles de la crise financière ? Est-il aussi d'avis qu'un système de plus en plus sophistiqué basé sur des produits dérivés finit par conduire à une dynamique incontrôlable et ingérable, et que celle-ci a joué un rôle important dans le déclenchement de la crise ?

2. Selon le Conseil fédéral, quelles sont les incidences de la crise sur le système financier international et, de manière générale, sur l'économie mondiale ? Quelles en sont les conséquences pour les activités et pour la présence d'institutions financières suisses aux États-Unis ?

3. Quelles sont les incidences de la crise sur la place financière suisse ? Quelles en sont les incidences sur la place industrielle ? Sur les caisses de pension ? Sur l'économie en général ?

4. Le Conseil fédéral considère-t-il que l'autorité de contrôle bancaire actuellement en activité ainsi que celle qui va prendre la relève sont suffisantes ? Une reconnaissance rapide de la crise et une intervention en temps utile est-elle assurée ? Des mesures de régulation relatives au commerce de produits dérivés sont-elles nécessaires ?

5. Perçoit-il un besoin de légiférer en matière de bourse, de surveillance, de prescriptions sur les fonds propres des banques, de séparation entre les banques d'investissement et les banques commerciales ?

6. Le Conseil fédéral voit-il une possibilité pour l'État de regagner sa faculté de contrôle et d'empêcher ainsi toute rupture d'équilibre susceptible de mettre en danger notre économie ?

7. Comment évalue-t-il le cumul des risques des grandes banques suisses ?

8. Le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que la place financière suisse n'a d'avenir qu'à condition de devenir une véritable plaque tournante internationale et de ne pas se focaliser uniquement sur les marchés anglo-saxons ?

9. Quelles sont les pertes fiscales auxquelles on peut s'attendre ? Quelles sont-elles dans le cadre du plan financier ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La crise a commencé par la détérioration du marché immobilier américain, consécutive à l'octroi trop facile de crédits à faibles taux d'intérêts. Aux États-Unis, les créanciers hypothécaires ont diversifié leurs risques au moyen de produits structurés, réduisant ainsi leur exposition au risque de crédit.

La crise a mis en évidence deux types de problèmes principaux liés à ces produits structurés : (i) des problèmes d'incitation et (ii) les problèmes de transformation des risques. (i) En premier lieu, la possibilité de diversifier les risques incite les institutions financières à prendre dans l'ensemble de plus en plus de risques. C'est la raison principale de la trop grande générosité dans l'octroi d'hypothèques aux États-Unis, laquelle a entraîné une forte hausse des achats de logements, en particulier dans le secteur des subprime. En outre, les possibilités de réaliser des gains à court terme avec des instruments qui présentaient la note la plus élevée, ont, conjointement avec la politique de rémunération, encouragé les banques d'investissement à prendre des positions extrêmes. (ii) La transformation multiple des risques, comme elle se pratique dans le cas de certains produits structurés, augmente le degré de complexité d'un investissement. Lorsque la gestion et le contrôle des risques par un établissement financier présentent des points faibles, les pertes pour les prestataires financiers et les clients peuvent être plus graves que dans les cas des titres traditionnels. Cela est particulièrement problématique lorsque la personne qui décide d'un investissement ne connaît pas la structure de risque exacte de cet investissement.

Le Conseil fédéral est convaincu que les discussions en cours au sein de diverses instances internationales sur les enseignements à tirer de la crise financière doivent porter exactement sur ces points. Ces derniers forment la base nécessaire à l'élaboration de recommandations claires concernant la manière dont les banques doivent gérer de tels risques.

2. Les effets de la crise financière sur le système financier sont déjà manifestes. Ainsi, les établissements financiers opérant au niveau international ont réduit leur bilan afin d'améliorer leur couverture en fonds propres. La communication entre les autorités et les établissements financiers s'est intensifiée, de même que la communication entre les autorités au niveau international. Les interventions étatiques dans le système financier international sont substantielles, et il est souhaitable qu'elles ne soient que de nature temporaire.

Les perspectives de croissance de l'économie mondiale ont été constamment revues à la baisse au cours des derniers mois. En raison du très rapide recul de la propension au risque des investisseurs, les pays émergents sont confrontés à des problèmes de financement croissants. Divers pays ont déjà demandé au FMI un programme de crédit.

Compte tenu des discussions internationales qui ont eu lieu jusqu'ici (cf. point 1), le Conseil fédéral part du principe que divers pays, notamment les États-Unis, apporteront des changements à la régulation du marché.

3. Le train de mesures que le Conseil fédéral, la Banque nationale suisse (BNS) et la Commission fédérale des banques (CFB) ont annoncé le 16 octobre 2008 vise à stabiliser le système financier suisse et à renforcer la confiance dans le marché financier suisse. Le Conseil fédéral est conscient du fait que la crise financière a accru les risques pour l'économie. Une dégradation supplémentaire des perspectives conjoncturelles à l'étranger (États-Unis, Europe) pourrait entraîner une baisse de nos exportations, ce qui aurait un effet défavorable sur l'emploi. Malgré tout, le Conseil fédéral juge toujours qu'une véritable récession, c'est-à-dire une forte baisse de la production dans de nombreux secteurs économiques, accompagnée d'une nette hausse du taux de chômage, est peu probable. Selon les prévisions économiques des instituts de recherche conjoncturelle et du Fonds monétaire international, une grave récession n'est pas à craindre en Suisse.

L'évolution défavorable des marchés financiers a également des effets négatifs sur le taux de couverture des caisses de pension, qui en moyenne a probablement diminué de plus de 10 %. Toutefois, il devrait être resté positif à la fin du mois d'octobre 2008. Selon les estimations, le pourcentage de caisses insuffisamment couvertes atteignait 30 % à ce moment-là.

Se fondant sur la dernière enquête concernant l'octroi de crédits, la BNS constate que certaines banques ont légèrement durci les normes appliquées en matière d'octroi de crédits aux entreprises, notamment pour les grandes entreprises et les crédits à long terme. Aucune raréfaction de crédit n'est perceptible pour le moment sur le marché hypothécaire. En ce qui concerne le marché du travail, les indicateurs avancés sont toujours très bons. Les signes d'un ralentissement de la croissance de l'emploi existent, mais aucune dégradation rapide du marché ne se dessine actuellement.

4. Le 15 octobre 2008, le Conseil fédéral a mis en vigueur intégralement, avec effet au 1er janvier 2009, la loi sur la surveillance des marchés financiers. Ainsi, la nouvelle Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), qui prendra le relais de la CFB, de l'Office fédéral des assurances privées et de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, entrera en fonction au début de 2009, comme prévu. La FINMA, qui est un établissement de droit public, disposera de l'indépendance fonctionnelle, institutionnelle et financière. Elle pourra ainsi décider de manière autonome de son budget et notamment de la taille et de la composition de ses effectifs. Par conséquent, elle est déjà en mesure d'utiliser ses ressources efficacement pour exercer sa mission de contrôle.

Une reconnaissance avancée des crises et une intervention en temps utile par la CFB ou par la future FINMA sont garanties. Depuis le début de la crise, la CFB observe étroitement l'évolution des grandes banques suisses en collaboration avec la BNS. Cela a permis au Département fédéral des finances, à la BNS et à la CFB de définir suffisamment tôt une planification d'urgence et de l'adapter à l'évolution de la situation, afin de mettre en oeuvre au bon moment un train de mesures bien préparé.

Le négoce de produits dérivés sur le marché secondaire est, comme le négoce d'autres titres qui sont standardisés et susceptibles d'être diffusés en grand nombre, réservé uniquement à des négociants en valeurs mobilières au bénéfice d'une autorisation et soumis à la surveillance de la CFB. Lorsque ces titres sont cotés, les régulations boursières s'appliquent en sus. Les produits non standardisés ne sont en revanche pas soumis à la loi sur les bourses. Ici, il convient donc d'examiner en permanence si des modifications réglementaires sont nécessaires le cas échéant, notamment en tenant compte des développements intervenus au niveau des instances internationales qui définissent les normes.

5. Le Conseil fédéral estime que, dans la situation actuelle, il n'y a pas lieu de modifier la législation (concernant la nécessité de modifier la législation sur les bourses et sur la surveillance des marchés financiers, voir le point 4).

En vertu de la pratique actuelle, la CFB peut - c'est d'ailleurs ce qu'elle fait - exiger des grands établissements opérant sur le plan international des fonds propres nettement supérieurs aux standards internationaux de Bâle II. La CFB a l'intention d'introduire un capital tampon additionnel visant à mieux couvrir les risques systémiques des grandes banques. Se fondant sur les bases légales actuelles, la CFB introduira également un taux d'endettement maximum (Leverage Ratio). Cela constituera un tampon contre les pertes qui résultent d'une évaluation erronée des risques et que les prescriptions de Bâle II sont impropres à empêcher.

La crise financière a montré que les pures banques d'investissement résistent moins bien à la crise que les banques universelles. Ainsi, il n'y a plus, aux États-Unis, de pures banques d'investissement de grande taille. Compte tenu des transferts toujours possibles entre divisions, la séparation des activités bancaires d'investissement et des activités bancaires commerciales ne protège pas vraiment contre les risques résultant des activités d'investissement. Au sein d'un groupe, la mainmise d'un secteur sur un autre reste en effet possible. Lors de la crise actuelle, des banques commerciales opérant sur le plan international n'ont pas été épargnées par des transferts en provenance des activités d'investissement et susceptibles de mettre en péril leur existence.

En 1999, les États-Unis ont abrogé le Glass-Steagal Act, qui datait de 1933 et qui prévoyait la séparation des activités bancaires d'investissement et des activités bancaires commerciales. Il n'existe plus de système de séparation des activités bancaires sur les places financières qui sont en concurrence directe avec la place financière suisse. Compte tenu des synergies entre les activités de gestion de fortune et les activités d'investissement, l'instauration d'un système de séparation des activités bancaires désavantagerait la place financière suisse. La diversification des activités favorise en principe la diversification des risques. On peut tout à fait envisager des scénarios dans lesquels le secteur d'investissement d'une banque serait en mesure d'atténuer les risques découlant des activités de gestion de fortune.

6. Le train de mesures visant à renforcer la stabilité financière a montré que le Conseil fédéral garde en permanence la maîtrise des événements et est disposé, en cas d'urgence, à intervenir massivement au niveau étatique pour remédier à une grave crise. L'exemple actuel montre que la collaboration entre les instances politiques et l'administration fonctionne bien, même dans des situations difficiles.

7. L'économie suisse se caractérise par un secteur bancaire relativement important en comparaison internationale. À fin 2007, le total de tous les actifs du secteur bancaire se montait à plus de 4700 milliards de francs, ce qui représente plus de neuf fois le produit national brut de la Suisse. Ce rapport est de loin le plus important de tous les pays du G10. Si l'on se réfère au passé également, le secteur bancaire suisse a actuellement une grande taille. La croissance rapide et constante est presque exclusivement due à la progression des activités déployées à l'étranger par les deux grandes banques.

Dans le secteur bancaire suisse, la concentration est plus marquée que dans d'autres pays. Concernant le total de tous les actifs, les deux grandes banques dominent, leur part s'élèvant à 76 % du marché. Sur le marché suisse des crédits, elles détiennent conjointement 35 % du marché, contre 32 % pour les banques cantonales. La situation est comparable en ce qui concerne les dépôts. L'importance particulière que revêtent les deux grandes banques en Suisse s'explique non seulement par leur taille, mais aussi par leur forte imbrication sur les marchés internationaux.

8. La Suisse dispose d'une place financière forte, qui doit se profiler dans la concurrence internationale et représente un pilier de l'économie en termes d'emploi, de création de valeur et de ressources fiscales. Grâce à des conditions-cadres stables, et donc faciles à prévoir à long terme, et aux infrastructures efficaces du marché financier, la Suisse est un centre de prestations financières qui jouit d'une position privilégiée sur le plan international. Comme dans tous les autres secteurs et pays, la compétitivité de la place financière suisse dépend de bonnes conditions-cadres en matière de régulation et de fiscalité. Il convient d'avoir une régulation efficace, appropriée et conforme aux besoins de la pratique, de combattre les abus sans compromis et de protéger la sphère privée des clients des banques.

De bonnes conditions-cadres permettent au secteur privé de définir de vastes perspectives, également en ce qui concerne des domaines d'activité d'avenir. Cependant, l'État ne peut ni ne doit directement assumer la responsabilité entrepreneuriale et la capacité d'innovation à la place du secteur financier.

9. Les répercussions de la crise financière sur les recettes de la Confédération dépendent avant tout de la mesure dans laquelle l'économie réelle sera touchée. Dans le budget 2009 et le plan financier 2010-2012, les estimations des recettes se basent sur les prévisions conjoncturelles établies en juin 2008 par le groupe d'experts de la Confédération. Dans ses prévisions d'octobre, le groupe d'experts s'en est tenu à une croissance réelle du PIB de 1,3 % pour 2009. Lors de l'élaboration du budget 2009 et du plan financier 2010-2012, le Conseil fédéral a cependant accordé une attention particulière aux risques d'ordre économique qui découlent de la situation sur les marchés financiers. Parallèlement aux estimations figurant dans le budget, un scénario a été établi, suivant lequel les problèmes du secteur financier s'aggravent nettement et entraînent un fort ralentissement de la croissance en 2009. Les diminutions de recettes consécutives à une telle situation se monteraient à un milliard de francs en 2009. Selon ce scénario, les perspectives pour les autres années du plan financier seraient encore plus sombres, les pertes fiscales pouvant en effet grimper jusqu'à 3 milliards de francs en 2012.

Réponse du Conseil fédéral.