Zusammenfassung

Message du 25 février 2009 relatif à la modification de la loi sur I'agriculture (Réserve au bilan destinée au financement de mesures d'accompagnement en relation avec des accords internationaux dans le domaine de I'agriculture)

Ausgangslage

Le 14 mars 2008, le Conseil fédéral a décidé d'entamer des négociations avec l'UE au sujet d'un accord de libre-échange agroalimentaire (ALEA) et dans le domaine de la santé publique. Dans la perspective d'un tel accord et d'un éventuel aboutissement du cycle de Doha de l'OMC, il est prévu de constituer le plus tôt possible une réserve inscrite au bilan du Compte d'État, destinée au financement de mesures d'accompagnement (financement spécial). Les négociations en vue d'un ALEA ont été ouvertes officiellement le 4 novembre 2008 à Bruxelles.

Le présent message propose l'introduction d'un nouvel art. 19a dans la loi du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr). Cet article envisage, dans le cadre d'un financement spécial au sens de l'art. 53 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération (LFC), d'affecter les recettes douanières provenant des produits agricoles et des denrées alimentaires importés (chapitres 1 à 24 du tarif des douanes) au financement de mesures d'accompagnement. L'affectation doit intervenir en 2009 déjà et se prolonger jusqu'à la mise en oeuvre de l'ALEA et/ou d'un accord OMC. Comme il ne s'agit pas de mettre en place des mesures permanentes mais que leur terme ne peut pas encore être fixé, l'affectation est, dans un premier temps, limitée à huit ans, jusqu'en 2016.

L'affectation précoce, par un financement spécial, de moyens qui ne seront utilisés qu'ultérieurement constitue un signal soulignant la volonté d'assurer le financement de mesures d'accompagnement. L'affectation des moyens financiers précitée ne règle pas encore la question du financement de mesures d'accompagnement, conforme aux exigences du frein à l'endettement. À ce sujet, le Conseil fédéral présentera un concept dans le cadre de son message relatif à la mise en oeuvre d'au moins un des deux accords évoqués. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, une faible majorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet : pour la plupart des membres du groupe UDC, en acceptant ce projet, le Parlement se serait déjà engagé sur la voie de la conclusion d'un accord de libre-échange avec l'UE ; quant au groupe PS, il refusait majoritairement de signer un chèque en blanc en acceptant l'inscription de cette réserve au bilan sans avoir d'informations précises sur l'accord lui-même et sur ses mesures d'accompagnement. Une forte minorité de la commission a plaidé pour l'entrée en matière, en faisant valoir que dire oui à cette réserve ne reviendrait pas à dire oui à l'accord lui-même. Selon le porte-parole de la minorité, Markus Zemp (CEg, AG), la constitution de cette réserve ne représenterait qu'une précaution prise pour parer au pire - comparable en cela à l'assurance contre la grêle. Hansjörg Walter (V, TG) a proposé, contrairement à son groupe UDC, d'entrer en matière, puis de renvoyer le projet au Conseil fédéral, avec mandat de préciser les mesures d'accompagnement prévues. Enfin, le groupe des Verts a demandé que, dans l'hypothèse où l'entrée en matière serait votée, le projet soit renvoyé au Conseil fédéral, à charge pour celui-ci de soumettre au Parlement un message qui garantisse le financement d'une stratégie visant à la création de valeur ajoutée (stratégie qualité) en cas de conclusion d'un accord de libre-échange agricole avec l'UE ou d'aboutissement du cycle de Doha de l'OMC. Au terme d'un long débat opposant les partisans et les adversaires du libre-échange agricole, le Conseil national a finalement décidé, par 111 voix contre 60, de ne pas entrer en matière sur le projet.

Au Conseil des États, la commission a proposé d'entrer en matière sur le projet. Au nom de la commission, Simonetta Sommaruga (S, BE) a signalé que, depuis la décision du Conseil national de ne pas entrer en matière, plusieurs objections n'avaient plus lieu d'être car certains points avaient été réglés entre-temps. Elle a annoncé en outre que les rapports des groupes de travail sur les mesures d'accompagnement et sur le développement des paiements directs étaient disponibles. Seul Hannes Germann (V, SH) a critiqué la réserve au bilan, précisant néanmoins qu'il pourrait s'en accommoder si elle était instaurée. Quant aux autres orateurs, ils ont souligné l'importance de donner un signal encourageant à l'agriculture et de se préparer d'ores et déjà aux futures étapes de l'ouverture des frontières. Le conseil a alors décidé d'entrer en matière, à l'unanimité. Lors de la discussion par article, Géraldine Savary (S, VD) a proposé de préciser, à l'art. 19a, al. 2, que les réserves au bilan seraient utilisées pour financer les mesures d'accompagnement destinées à l'agriculture et ainsi qu'aux entreprises de premier échelon de la transformation utilisant à titre prépondérant des matières premières suisses. Plusieurs intervenants se sont opposés à cette proposition, au motif qu'il n'était alors pas encore possible de connaître les mesures d'accompagnement qui devraient être prises en fin de compte. À leurs yeux, il n'y avait donc pas lieu de modifier la formulation vague proposée par le Conseil fédéral. Par contre, la formulation potestative de l'art. 19a, al. 3, dérangeait la commission. C'est pourquoi elle a proposé un nouveau texte, indiquant que " le Conseil fédéral supprime l'affectation et libère les fonds si les négociations n'aboutissent pas ". Au final, le conseil a rejeté la proposition de Géraldine Savary pour se rallier à celle de la commission, par 23 voix contre 14.

La majorité de la commission du Conseil national a proposé d'entrer en matière sur le projet, maintenant qu'un rapport publié sur les mesures d'accompagnement permettait de comprendre dans quel sens iraient ces mesures. Markus Zemp (CEg, AG), rapporteur de la commission, a expliqué qu'il s'agissait désormais d'assurer le financement d'éventuelles mesures d'accompagnement. Une minorité emmenée par Ernst Schibli (V, ZH) a quant à elle proposé de ne pas entrer en matière, estimant que le projet résultait d'un sentiment de culpabilité. Selon le porte-parole de cette minorité, les agriculteurs sont appelés à patienter, en attendant d'être attirés dans un piège qui contraindra la plupart d'entre eux à mettre la clé sous la porte. Au nom d'une autre minorité, Louis Schelbert (G, LU) a proposé une nouvelle fois de renvoyer le projet au Conseil fédéral, en le chargeant de soumettre au Parlement un message qui exposera le financement d'une stratégie visant à la création d'une valeur ajoutée (stratégie qualité) au cas où seraient conclus un accord de libre-échange agroalimentaire avec l'UE ou tout autre accord de ce type dans le cadre de l'OMC. À l'issue de discussions animées sur la politique agricole, le Conseil national a finalement décidé, par 110 voix contre 68, d'entrer en matière sur le projet et, par 96 voix contre 79, de le renvoyer au Conseil fédéral.

Au Conseil des États, Simonetta Sommaruga (S, BE), rapporteur de la commission, a proposé de ne pas renvoyer le projet au Conseil fédéral. Elle a ajouté que la commission avait chargé le Conseil fédéral d'élaborer une stratégie qualité en vue de la réforme agricole à venir. Par ailleurs, elle a précisé que le financement de cette stratégie devrait être fixé dans le cadre de cette future réforme et non pas uniquement si un accord de libre-échange était conclu, comme le demande la proposition de renvoi du Conseil national. Le Conseil des États a approuvé sans opposition la proposition de sa commission.

Se ralliant à la majorité de la commission, le Conseil national a finalement décidé de ne pas renvoyer le projet au Conseil fédéral et de procéder à la discussion par article. Sur la proposition de la commission, il a ajouté un art. 19a, al. 2bis visant à ce que le produit des droits de douane serve en priorité à financer la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement en faveur de l'agriculture, et non en faveur des exploitations situées en amont et en aval. Par ailleurs, il a rejeté une proposition d'une minorité rose-verte, qui souhaitait préciser à l'al. 3 que le Conseil fédéral devait supprimer l'affectation et libérer les fonds non seulement si les négociations n'aboutissaient pas, mais également si elles devaient durer plus longtemps que prévu.

Le Conseil des États a éliminé la dernière divergence (art. 19a, al. 2bis) en se ralliant sans discussion à la décision du Conseil national.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 94 voix contre 73 et le Conseil des États, par 39 voix contre 3. Au Conseil national, ce sont surtout des membres du groupe UDC qui ont voté contre le projet.