Zusammenfassung

Message du 22 avril 2009 concernant l'arrêté fédéral portant approbation de l'engagement de l'armée en service d'appui à l'étranger dans le cadre de l'opération NAVFOR Atalanta de l'Union européenne et la modification de la loi sur l'administration militaire

Ausgangslage

Les attaques de pirates au large de la Corne de l'Afrique et dans le golfe d'Aden (entre la Somalie et le Yémen) contre des navires marchands et de plaisance ont fortement augmenté. Pour faire face à cette menace, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté une série de résolutions visant à améliorer la lutte contre la piraterie.

L'Union européenne a pris le relais d'une première opération de l'OTAN en instituant l'opération militaire NAVFOR Atalanta (opération Atalante). L'objectif de cette opération est premièrement de protéger les navires du Programme alimentaire mondial (PAM) et les autres convois humanitaires, deuxièmement d'offrir une protection aux navires marchands vulnérables et, enfin, de combattre la piraterie. L'opération Atalante ne constitue que l'une des contributions de l'UE à la stabilisation de la Corne de l'Afrique.

Comme tous les États membres de l'ONU, la Suisse est invitée par le Conseil de sécurité à contribuer à la protection des bateaux affrétés par le PAM et à participer à la lutte contre la piraterie dans les eaux au large de la Somalie. Une contribution substantielle de la Suisse donnerait donc un signal fort de solidarité internationale. Il s'agit cependant aussi de défendre des intérêts stratégiques de la Suisse, dont la liberté de commerce de notre flotte marchande pour laquelle un investissement considérable a été consenti ces cinquante dernières années.

La participation de militaires suisses (limitée à 30 personnes et à une année) s'appuie sur l'art. 69, al. 1 et 2, de la loi sur l'armée et l'administration militaire (Service d'appui aux opérations d'aide humanitaire et service d'appui destiné à la sauvegarde d'intérêts suisses à l'étranger). Du fait de la constellation de l'opération Atalante, la Suisse bénéficie du soutien de la communauté internationale pour la protection de ses intérêts, sans qu'il lui soit demandé une stricte réciprocité. Elle ne peut cependant tabler durablement sur une telle donne. Le phénomène des États fragiles ou défaillants (failed states) allant s'amplifiant, de nouvelles opérations internationales de police de ce type demeurent probables. La Suisse partage avec la communauté internationale une vulnérabilité aux dangers liés à la déliquescence des structures étatiques. Sa participation à de telles actions sert donc à la fois ses propres intérêts et la solidarité internationale.

C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de soumettre au Parlement une modification de la loi sur l'armée et l'administration militaire en plus de l'approbation de l'engagement de l'armée en service d'appui à l'étranger dans le cadre de l'opération Atalante. Cette modification crée la base légale permettant à la Suisse de participer par des moyens militaires à des opérations internationales de police qui satisfont aux principes de sa politique extérieure et de sécurité, lorsque des intérêts importants de la Suisse sont directement ou indirectement menacés.

Verhandlungen

Au Conseil des États, à l'inverse d'une minorité emmenée par Theo Maissen (CEg, GR), la majorité de la commission proposait de ne pas entrer en matière sur le projet 1 (bases légales). S'agissant du projet 2 (approbation de l'engagement de l'armée), la commission proposait d'entrer en matière, alors que Maximilian Reimann (V, AG) avait déposé une proposition individuelle demandant de ne pas entrer en matière sur cet objet.

Les débats se sont concentrés sur la question de savoir si la loi sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) constituait une base légale suffisante en prévision d'une participation de la Suisse à l'opération Atalante. Les députés n'ont pas mis en doute le fait que le droit en vigueur autorise la Suisse à envoyer des troupes sur place afin de protéger de la piraterie les navires du Programme alimentaire mondial de l'ONU. Par contre, Maximilian Reimann (V, AG) s'est demandé s'il existait réellement une base légale pour la protection des navires de commerce suisses. Theo Maissen (CEg, GR) a expliqué que lorsque le Parlement avait prévu, dans la LAAM, que des troupes pouvaient être engagées pour protéger des objets particulièrement dignes de protection à l'étranger, les députés pensaient alors à la protection des ambassades. Or, dans le cas d'Atalante, il s'agit d'une opération de police internationale, scénario que personne n'avait envisagé au moment de l'élaboration de la loi en question. Rolf Schweiger (RL, ZG) s'est empressé de réfuter cette argumentation : selon lui, une disposition légale devrait aussi pouvoir s'appliquer à des objets ou des situations qui n'étaient pas encore d'actualité au moment de l'élaboration de la loi concernée ; le simple bon sens permettait de déduire de façon évidente que la notion d'" objet particulièrement digne de protection à l'étranger " s'appliquait également aux bateaux suisses naviguant au large de la Somalie. Par 22 voix contre 12, le Conseil des États a finalement décidé de ne pas entrer en matière sur la révision de la LAAM, adhérant ainsi à l'avis de sa Commission de la politique de sécurité, qui souhaitait examiner cette question après la publication du nouveau rapport sur la politique de sécurité. Si le conseiller fédéral Ueli Maurer a souligné que les opérations de police, même de nature purement défensive, allaient plus loin que l'utilisation d'armes à des fins d'autoprotection, il a cependant reconnu, au nom du collège gouvernemental, que le cas particulier d'Atalante n'appelait pas une révision de la loi.

La conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a pour sa part insisté sur la dimension humanitaire d'une participation à l'opération Atalante. Par 33 voix contre 5, la Chambre haute a approuvé l'engagement de troupes suisses jusqu'au 31 décembre 2010.

Au Conseil national, la majorité de la Commission de la politique de sécurité proposait de ne pas entrer en matière sur le projet 1 (bases légales), tandis qu'une minorité emmenée par Ulrich Schlüer (V, ZH) proposait de le faire. En ce qui concerne le projet 2 (approbation de l'engagement de l'armée), la majorité proposait d'entrer en matière, à l'inverse d'une minorité emmenée par Yvan Perrin (V, NE). Par ailleurs, la majorité avait déposé une motion d'ordre demandant que la question de l'engagement de l'armée dans le cadre de l'opération Atalante soit examinée en premier, alors qu'une minorité emmenée par Thomas Hurter (V, SH) souhaitait commencer par débattre des bases légales.

Par 84 voix contre 76, le conseil s'est rallié à l'avis de la majorité, pour qui la LAAM en vigueur constituait une base légale suffisante en prévision de l'engagement de troupes dans le golfe d'Aden. Thomas Hurter avait auparavant invité les députés à commencer par créer une base légale claire, avant de songer à examiner des cas concrets. Quant à Josef Lang (G, ZG), il avait insisté sur la nécessité de disposer de bases légales irréprochables pour pouvoir se prononcer sur un engagement à l'étranger. Peter Malama (RL, BS) avait pour sa part rétorqué que, selon les explications du Conseil fédéral lui-même, la LAAM en vigueur s'appliquait aussi bien au service d'appui destiné à préserver les intérêts suisses qu'au service d'appui visant à protéger l'aide humanitaire. Les rapporteurs de la commission avaient en outre rappelé que des opérations allant plus loin que l'engagement sur lequel portait l'arrêté fédéral nécessiteraient bel et bien une révision de la loi, mais qu'elles n'avaient pas lieu d'être examinées avant l'adoption du nouveau rapport sur la politique de sécurité et qu'elles n'étaient de toute façon pas susceptibles de rallier une majorité d'avis favorables.

S'agissant de l'engagement proprement dit, la minorité de la commission, qui souhaitait éviter que le conseil ne crée un dangereux précédent, a mis en garde les députés contre les lourdes conséquences d'éventuels combats, le risque de pertes humaines ne pouvant être écarté. De plus, l'engagement de troupes dans le golfe d'Aden était à son avis incompatible avec la neutralité suisse et ne constituait en fin de compte qu'une solution de façade, qui ne permettait nullement de résoudre les problèmes au large de la Somalie. Les partisans d'un engagement estimaient au contraire qu'il incombait à la Suisse de contribuer à ce que l'aide humanitaire parvienne aux populations auxquelles elle était destinée et ne tombe pas entre les mains de pirates. Quant à la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey, elle a souligné que, en participant à l'opération Atalante, la Suisse ferait le choix d'une politique étrangère non seulement solidaire avec la communauté internationale, mais aussi cohérente, alliant avec pertinence les engagements en faveur de la promotion de la paix, de l'aide au développement et de la politique de sécurité. Par 103 voix contre 84, la Chambre basse a cependant décidé de ne pas entrer en matière sur l'arrêté fédéral portant approbation de l'engagement de l'armée dans le cadre de l'opération Atalante. La question des bases légales n'avait par conséquent plus lieu d'être traitée, d'autant plus que le conseiller fédéral Ueli Maurer avait déclaré qu'il était disposé à retirer le projet du Conseil fédéral.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, la majorité de la commission du Conseil des États a proposé aux députés de maintenir leur décision initiale quant à la participation de la Suisse à l'opération Atalante, tandis qu'une minorité emmenée par Luc Recordon (G, VD) proposait de se rallier à la décision du Conseil national et, partant, de ne pas entrer en matière sur ce projet. Par 29 voix contre 9, la Chambre des cantons a suivi l'avis de la majorité, maintenant sa décision d'entrer en matière sur le projet.

Le Conseil national a lui aussi choisi de camper sur ses positions : à la faveur d'une alliance entre le groupe UDC, les Verts et une importante minorité du groupe socialiste, il a confirmé, par 102 voix contre 81, sa décision de ne pas entrer en matière sur le projet d'arrêté fédéral. L'objet a donc été considéré comme étant liquidé.