Allègements fiscaux en faveur des familles avec enfants. Loi

Zusammenfassung

Message du 20 mai 2009 sur la loi fédérale sur le dégrèvement des familles avec enfants

Ausgangslage

Le Conseil fédéral veut alléger la charge fiscale des familles avec enfants. La réforme a pour but d'améliorer l'équité fiscale entre les personnes qui ont des enfants et celles qui n'en ont pas. De plus, les familles qui confient la garde de leurs enfants à des tiers et celles qui gardent elles-mêmes leurs enfants devraient être soumises à l'imposition la plus égale possible. Ces objectifs seront réalisés au moyen d'un barème parental et d'une nouvelle déduction pour la garde des enfants par des tiers. En outre, l'autonomie tarifaire des cantons en matière d'imposition des familles monoparentales selon leur capacité économique sera restaurée. Les mesures prévues se traduiront par une diminution du produit des impôts directs de l'ordre de 600 millions de francs. Ces innovations devraient entrer en vigueur le 1er janvier 2011.

La consultation sur le choix du système d'imposition des couples mariés n'ayant pas abouti à un choix politique clair, aucune option bénéficiant d'un soutien suffisamment large ne se dégage aujourd'hui. Partant de ce constat, le Conseil fédéral renonce pour le moment à s'engager dans une refonte du système. Toutefois, au regard de l'économie et de la politique familiale, le dégrèvement des familles reste un objectif prioritaire. C'est pourquoi, le Conseil fédéral a décidé, le 12 novembre 2008, de se focaliser non plus sur des projets de réforme de longue haleine, mais sur des améliorations fiscales rapides visant à prendre en compte les frais liés aux enfants.

Le but de la réforme est d'améliorer l'équité fiscale horizontale : les contribuables à capacité économique identique doivent en effet supporter la même charge fiscale. L'accent doit donc être mis, d'une part, sur l'amélioration de l'équité fiscale horizontale entre les contribuables ayant des enfants et les autres. D'autre part, il faut veiller à ce que le traitement fiscal soit aussi équitable que possible, du point de vue de la capacité économique, entre les parents exerçant une activité lucrative qui confient la garde de leurs enfants à des tiers et les ménages dont l'un des parents assume seul la garde des enfants.

Deux solutions, la solution combinée et le barème parental, ont été mises en discussion au cours de la consultation ouverte le 11 février 2009. La solution combinée comprend à la fois une hausse de la déduction pour enfant et l'introduction d'une déduction pour les frais de garde des enfants par des tiers. Dans le cadre du barème parental, on propose l'introduction d'un 3e barème pour les couples ayant des enfants et les familles monoparentales en lieu et place de l'augmentation de la déduction pour enfant et l'institution d'une déduction pour la garde des enfants par des tiers.

L'évaluation des avis recueillis dans le cadre de la consultation a montré que la grande majorité des participants approuve les objectifs de la réforme, à savoir l'allégement de la charge fiscale des familles qui ont des enfants. Les avis sur la manière d'aménager ce dégrèvement sont controversés. Pratiquement tous les cantons, la Conférence des directeurs cantonaux des finances, cinq partis et sept organisations se prononcent en faveur d'une hausse de la déduction pour enfant.

Trois partis, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales ainsi que la majorité des organisations préconisent le barème parental. L'institution d'une déduction pour les frais de garde des enfants est approuvée en majorité. Les propositions du Conseil fédéral concernant l'imposition des familles monoparentales et des époux séparés sont appréciées différemment. Après avoir pesé les avantages et les inconvénients des solutions proposées dans l'avant-projet, le Conseil fédéral préconise l'introduction du barème parental. D'après lui, cette mesure tient le mieux compte des deux orientations qu'il a données à cette réforme. En outre, elle allégera la charge des familles ayant des enfants d'une manière ciblée conformément aux critères que le Conseil fédéral a fixés. En particulier, cette mesure allégera plus fortement la charge des familles dont le revenu se range dans le segment des revenus moyens que la solution combinée.

Le barème parental sera accordé aux couples mariés et aux personnes seules qui font ménage commun avec des enfants ou des personnes nécessiteuses. Le barème parental est fondé sur le barème actuel applicable aux couples mariés, mais l'impôt calculé selon le barème est réduit d'un montant de 170 francs par enfant. Les déductions actuelles concernant les enfants (déduction pour enfant de 6100 francs et déduction pour les assurances des enfants de 700 francs par enfant) ne seront pas modifiées. En outre, le Conseil fédéral propose l'institution d'une déduction anorganique pour les frais de garde des enfants par des tiers à la charge des familles plafonnée à 12 000 francs dans le cadre de l'impôt fédéral direct. Par ailleurs, les cantons seront tenus d'introduire cette déduction dans leur législation, mais ils seront libres de fixer le plafond de la déduction.

Ces mesures entraîneront un manque à gagner fiscal de l'ordre de 600 millions de francs au total, dont 500 millions environ (83 %) seront à la charge de la Confédération, les 100 millions restants (17 %) à la charge des cantons. Ajoutées aux mesures immédiates de 2008 pour atténuer la discrimination fiscale des couples mariés, ces mesures apporteront aux familles des allégements dépassant un milliard de francs. En plus de cette réforme, le Conseil fédéral poursuit d'autres projets de réforme qui ont des conséquences financières considérables sur les finances de la Confédération. Le moment venu, le Conseil fédéral examinera les moyens de compenser les conséquences financières de ces réformes afin de respecter les impératifs du frein à l'endettement à moyen terme.

Parallèlement aux allégements fiscaux en faveur des familles avec enfants, la réforme réinstaure la compétence des cantons de fixer les barèmes d'imposition des familles monoparentales et des parents séparés d'après leur capacité économique. En outre, les parents qui ne sont pas imposés en commun et qui exercent conjointement l'autorité parentale auront droit chacun à la moitié de la déduction pour enfant sous certaines conditions. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière. Le débat a pourtant été animé : ainsi, certaines critiques ont porté sur le fait que le projet était couplé au classement de plusieurs interventions en suspens, qui visaient toutes à l'adoption d'un nouveau système pour l'imposition des couples et des familles (imposition individuelle). Plusieurs intervenants ont aussi critiqué le modèle de déduction pour frais de garde, qui, à leurs yeux, désavantagerait les familles ayant décidé de s'occuper elles-mêmes de leurs enfants, ce qui reviendrait à alléger la charge fiscale des familles qui n'en ont pas besoin, tandis que celles qui en auraient besoin seraient perdantes. D'autres orateurs ont rappelé que la Conférence des directeurs cantonaux des finances s'était montrée, d'une manière générale, critique envers ce projet, et ce pour différentes raisons : du point de vue administratif, elle a jugé que le délai prévu pour la mise en oeuvre des nouvelles dispositions était excessivement court ; du point du vue budgétaire, elle a rappelé que le modèle retenu par le Conseil fédéral et la majorité de la commission n'était pas celui qu'elle privilégiait ; enfin, du point de vue politique, elle a souligné que l'adoption de la variante du barème parental ferait passer la proportion des ménages exemptés de l'impôt fédéral direct à presque 30 %.

Une proposition individuelle de Maximilian Reimann (V, AG), qui demandait le renvoi du projet au Conseil fédéral, a été rejetée par 34 voix contre 6. Le conseiller aux États argovien a précisé qu'il était fondamentalement favorable à un allégement fiscal en faveur des familles, mais qu'il estimait que le projet présenté désavantageait les familles assumant elles-mêmes la garde et l'éducation de leurs enfants, et qu'il sapait donc le modèle traditionnel de la famille.

Au cours de la discussion par article, le chiffre 1 de l'art. 212, al. 2 bis, fixant le plafond de la déduction pour frais de garde, a fait l'objet d'un débat nourri. Le Conseil fédéral prévoyait de plafonner cette déduction à 12 000 francs et la majorité de la commission s'était ralliée à cette proposition. Une minorité de la commission, représentant différents horizons politiques, proposait cependant d'abaisser cette limite à 8500 francs. Walter Luginbühl (BD, BE), présentant les arguments plaidant pour cette proposition, a tout d'abord rappelé que les frais de garde effectifs se situent aujourd'hui entre 5000 et 6000 francs par an en moyenne et que le plafond proposé par le Conseil fédéral allégerait donc surtout les charges fiscales des familles aux revenus les plus élevés. Sur les 420 millions de manque à gagner qu'entraînerait pour la Confédération la déduction pour frais de garde, quelque 170 millions profiteraient ainsi aux parents ayant un revenu imposable supérieur ou égal à 150 000 francs. Le deuxième argument présenté en faveur de la proposition de minorité était qu'un grand nombre de cantons plafonnaient la déduction des frais de garde à un niveau beaucoup plus bas. Pour troisième argument, M. Luginbühl a fait valoir que " seulement " 185 millions de francs d'allégements étaient prévus pour la déduction pour enfant : la comparaison de ce montant avec celui des allégements prévus pour frais de garde (420 millions) pouvait donner l'impression que les femmes élevant elles-mêmes leurs enfants seraient défavorisées par ce projet. L'intervenant a conclu en faisant remarquer que la proposition de la minorité permettrait à la Confédération d'économiser près de 100 millions de francs. Les arguments de la minorité n'ont cependant pas suffi à convaincre le conseil, qui a adhéré, par 25 voix contre 15, à la version du Conseil fédéral, comme le recommandait la majorité de la commission.

Sur la question de la date d'entrée en vigueur de la loi, la majorité de la commission s'est prononcée en faveur d'une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2010, contrairement au Conseil fédéral et à une minorité de la commission. Le projet du Conseil fédéral fixait en effet l'entrée en vigueur au 1er janvier 2011. Le Conseil fédéral a relevé à ce propos que si une entrée en vigueur rétroactive n'était pas exclue du point de vue juridique, elle l'était cependant pour des raisons pratiques et techniques relevant de l'exécution. La principale raison en est le grand nombre de travailleurs étrangers qui sont soumis à l'impôt à la source, et donc à une imposition du revenu acquis " en temps réel ".

Les barèmes nécessaires à leur taxation devraient être à la disposition des employeurs à partir de janvier 2010. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz en a aussi appelé au bon sens des députés en matière de politique budgétaire, rappelant que les perspectives étaient pour le moins sombres pour le budget de la Confédération. Plusieurs membres du conseil ont aussi fait remarquer qu'avec ce projet les cantons étaient perdants sur le plan financier et qu'il serait donc indiqué de se montrer arrangeant avec eux sur la question de la mise en oeuvre, d'autant plus que les cantons l'avaient demandé explicitement. En fin de compte, le conseil n'a pas suivi la majorité de sa commission et s'est prononcé en faveur de la proposition de la minorité, par 22 voix contre 19. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 36 voix contre 2, et 2 abstentions.

Le Conseil national a commencé par examiner une proposition de non-entrée en matière déposée par le groupe des Verts et deux propositions émanant de minorités roses-vertes visant à renvoyer le projet au Conseil fédéral. Toutes trois ont été nettement rejetées par le conseil. Louis Schelbert (G, LU), porte-parole du groupe des Verts, qui avait proposé de ne pas entrer en matière, a souligné que son groupe était favorable à la déduction pour enfant mais qu'il n'approuvait toutefois pas celle pour la garde des enfants, arguant que seules les personnes au revenu élevé en profiteraient. Le député a ajouté qu'il faudrait compenser ailleurs les pertes fiscales engendrées par le projet. Il a utilisé les mêmes arguments pour justifier la proposition du camp rose-vert de renvoyer le projet au Conseil fédéral, qui devrait exposer clairement comment faire face aux manques à gagner fiscaux induits par la crise financière d'une part, et par les décisions du Parlement en ce qui concerne l'imposition des familles, la progression à froid (09.032) et la TVA (08.053) d'autre part. Quant à la troisième minorité, représentée par Paul Rechsteiner (S, SG), elle voulait donner mandat au Conseil fédéral de montrer les effets sociopolitiques des manques à gagner fiscaux et des programmes d'économie. Elle souhaitait également que le projet prévoie un renforcement de la progression de sorte que les pertes fiscales provoquées dans le cadre de l'imposition des familles soient compensées par les hauts et très hauts revenus eux-mêmes. Les trois projets n'ont pas remporté l'adhésion de la majorité et ont nettement été rejetés ; ils se sont heurtés à des oppositions au sein même du groupe socialiste.

Le projet remettait en question l'art. 14 de la loi sur l'impôt fédéral direct, qui régit l'imposition d'après la dépense. Une minorité de gauche a voulu saisir cette occasion pour abroger cette disposition qui, aux yeux de Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL), nuit de manière flagrante au principe de l'imposition selon la capacité économique. La représentante de la minorité a ajouté qu'il s'agit d'une situation injuste largement contestée au sein de la population. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a mis le conseil en garde contre une décision prise à la va-vite qui pourrait mener à l'abandon trop rapide d'un avantage concurrentiel à l'échelle internationale. Plusieurs membres des partis bourgeois ont relevé qu'il fallait accorder encore plus de temps aux cantons en ce qui concerne la question de l'imposition forfaitaire des étrangers. Susanne Leutenegger Oberholzer a toutefois souligné que la proposition de la minorité, du fait que sa portée se limitait à l'impôt fédéral direct, ne mettrait pas en péril l'autonomie des cantons en matière fiscale. Craignant d'envoyer un mauvais signal en supprimant l'imposition d'après la dépense, le conseil a rejeté la proposition par 113 voix contre 41. Quant au groupe des Verts, il s'est abstenu.

La question de la déduction pour les frais de garde a été la plus controversée, donnant lieu à un débat nourri. Le groupe UDC s'est particulièrement offusqué de la déduction pour la garde d'enfants par des tiers, décidée par le Conseil des États. Caspar Baader (V, BL) a souligné que, même si accorder des allégements fiscaux aux familles avec enfants constituait un objectif essentiel de son parti, une déduction pouvant s'élever à 12 000 francs ne bénéficierait malheureusement qu'aux parents qui confient leurs enfants à des tiers ; cette mesure serait donc injuste pour les familles qui décident de garder elles-mêmes leurs enfants. À ses yeux, l'introduction d'une telle déduction donnerait à tort l'avantage à une société qui se fonde sur le modèle socialiste en vigueur dans les pays de l'ancien bloc de l'Est. Jasmin Hutter-Hutter (V, SG) a relevé que les familles qui gardent elles-mêmes leurs enfants et qui renoncent par conséquent à les confier à des tiers, étaient trompées à plus d'un titre : d'une part, les impôts qu'elles paient financent les crèches utilisées par les autres familles, d'autre part, elles doivent s'attendre à une importante perte de gains et enfin, elles n'ont pas droit à une déduction fiscale supplémentaire. Comme l'a proposé Christian Wasserfallen (RL, BE) dans le développement de sa proposition, Sylvia Flückiger-Bäni (V, AG) a demandé que soit accordée une déduction pour chaque enfant, que la garde soit assurée par un parent ou par un tiers.

Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz et Hansjörg Hassler (BD, GR), rapporteur de la commission, ont pour leur part plutôt relevé les aspects financiers de la réforme fiscale en question. Accorder une déduction de 12 000 francs par enfant à toutes les familles entraînerait une diminution des recettes fiscales d'environ 1 milliard de francs. La version soutenue par la majorité de la commission et adoptée par le Conseil des États coûterait quant à elle 600 millions de francs. Cette somme serait déjà prévue dans le plan financier, ce qui n'est pas du cas du milliard de francs. Le conseil n'a laissé aucune chance aux propositions du groupe UDC.

La proposition de Lucrezia Meier-Schatz (CEg, SG) a eu plus de succès. Elle demandait que le plafond de la déduction pour la garde des enfants soit fixé à 10 000 francs, autrement dit inférieur de 2000 francs au montant adopté par le Conseil des États. En contrepartie, les impôts devraient être réduits de 250 francs par enfant, au lieu des 170 francs de déduction prévus tant par le Conseil fédéral que par le Conseil des États. La proposition de Lucrezia Meier-Schatz tendait à focaliser davantage la réforme fiscale sur les revenus modestes : des 600 millions de francs octroyés à titre de déductions fiscales, quelque 300 millions de francs seraient destinés à des familles dont le revenu imposable n'excède pas 80 000 francs, alors que seuls 120 millions seraient réservés aux familles dont le revenu imposable excède 120 000 francs. Plusieurs propositions déposées par des minorités de gauche réclamaient cette mise au point relevant de la politique sociale. Le conseil a adopté le modèle de Lucrezia Meier-Schatz et, partant, a créé une divergence avec le Conseil des États.

À l'instar de la Chambre haute, le Conseil national s'est montré favorable à une modification de la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, qui visait à permettre aux cantons de ne plus imposer les familles monoparentales et les couples non mariés selon le barème plus souple applicable aux couples mariés. La majorité de la commission a proposé au conseil de ne pas se rallier au projet du Conseil des États et de ne pas changer l'art. 11, al. 1. Par 85 voix contre 83, la Chambre basse a toutefois adopté la proposition de minorité déposée par Peter Spuhler (V, TG), à savoir de suivre la décision du Conseil des États. Les groupes RL et UDC ont massivement voté pour la proposition de minorité, soutenus par le groupe PBD et certains membres du groupe CEg. Par 135 voix contre 21, le conseil a adopté le projet au vote sur l'ensemble.

Le projet est retourné au Conseil des États en vue de la procédure d'élimination des divergences. Le Conseil national avait apporté deux modifications de fond par rapport au projet du conseil prioritaire. Il avait abaissé la déduction maximale pour la garde d'enfants à 10 000 francs et augmenté, en contrepartie, la déduction fiscale par enfant de 170 francs à 250 francs. Par 8 voix contre 5, la commission a proposé de suivre l'avis du Conseil national, ce que le conseil a fait par 26 voix contre 5. En ce qui concerne le second changement matériel, qui concernait la date d'entrée en vigueur, le conseil a maintenu sa décision de la fixer au 1er janvier 2011.

Le projet a donc été renvoyé au Conseil national. Par 93 voix contre 84, le conseil a suivi la majorité de sa commission et a choisi de faire entrer la loi en vigueur le 1er janvier 2011. La gauche ainsi que les groupes CEg et PBD ont largement soutenu la proposition de la majorité. La Chambre basse a ainsi éliminé la dernière divergence.

Au vote final, la loi a été adoptée par 37 voix contre 0 au Conseil des États et par 156 voix contre 28 au Conseil national.