Pour le renvoi des étrangers criminels (Initiative sur le renvoi). Initiative populaire. Modification de la LEtr

Zusammenfassung

Message du 24 juin 2009 concernant I'initiative populaire "Pour le renvoi des étrangers criminels (Initiative sur le renvoi)" et la modification de la loi fédérale sur les étrangers

Ausgangslage

La modification proposée de la loi fédérale sur les étrangers est un contre-projet indirect à l'initiative sur le renvoi. D'une part, il faudrait prendre en considération l'intégration de l'étranger avant de délivrer une autorisation d'établissement illimitée et inconditionnelle. D'autre part, les motifs de révocation des autorisations fondées sur le droit des étrangers sont précisés afin d'unifier la pratique et de la rendre plus efficace.

L'initiative populaire "Pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)" vise à ce que les étrangers condamnés pour certains délits ou qui ont perçu abusivement des prestations des assurances sociales ou de l'aide sociale soient privés de tous leurs droits à séjourner en Suisse et soient expulsés. Par ailleurs, les personnes concernées doivent être frappées d'une interdiction d'entrer sur le territoire et punies si elles contreviennent à l'interdiction d'entrée ou entrent illégalement en Suisse d'une autre manière. La marge d'appréciation des autorités pour ordonner de telles mesures doit disparaître.

L'initiative populaire n'est pas contraire aux règles impératives du droit international public. Elle peut être interprétée comme faisant partie du principe du nonrefoulement admis en droit international public. Cependant, accepter l'initiative entraînerait d'importants conflits avec des garanties de l'État de droit inscrites dans la Constitution fédérale, notamment la protection de la vie privée et familiale ou le principe de la proportionnalité des mesures prises par l'autorité. Qui plus est, d'importantes dispositions du droit international public non impératif ne pourraient plus être respectées, par exemple certaines clauses de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l'Union Européenne.

L'initiative populaire comporte une liste relativement aléatoire d'éléments constitutifs d'infractions qui, indépendamment de la peine prévue dans un cas particulier, doivent automatiquement conduire à une révocation des autorisations relevant du droit des étrangers. Si l'initiative était acceptée, une peine mineure pour un petit cambriolage aboutirait automatiquement à une révocation de l'autorisation, mais pas une peine privative de liberté de plusieurs années pour une fraude très grave portant sur une somme importante. Cette situation irait à l'encontre du principe de la proportionnalité, fondamental dans tout État de droit. Le Conseil fédéral recommande donc au Parlement de rejeter l'initiative populaire et de lui opposer un contre-projet indirect.

Le contre-projet indirect prévoit une adaptation de la loi fédérale sur les étrangers.

Il reprend le souhait des auteurs de l'initiative sans entrer en contradiction avec le droit international public ni avec les droits fondamentaux garantis par la Constitution.

L'autorisation d'établissement est illimitée et inconditionnelle. Elle ne devrait plus être octroyée que si l'étranger est bien intégré. Il devrait en aller de même pour les conjoints étrangers admis au titre du regroupement familial.

Une bonne intégration présuppose le respect de l'ordre juridique suisse, l'adhésion aux valeurs fondamentales de la Constitution et la volonté de participer à la vie économique et d'acquérir une formation. Les connaissances linguistiques revêtent également une grande importance.

Cette exigence légale pour l'octroi d'une autorisation d'établissement doit permettre d'encourager les étrangers à mieux s'intégrer et, en particulier, à apprendre une langue nationale. Une meilleure évaluation de l'intégration avant l'octroi de l'autorisation d'établissement permet également d'éviter de longues procédures de révocation en cas de violation du droit consécutive à une intégration insuffisante.

Le droit en vigueur prévoit la possibilité de révoquer ou de ne pas prolonger les autorisations relevant du droit des étrangers et de prononcer des interdictions d'entrée en cas d'infractions graves ou répétées. Le contre-projet indirect doit permettre de préciser les motifs de révocation et de tenir davantage compte du degré d'intégration lors des décisions. Lorsque l'étranger est condamné par un jugement passé en force à la suite d'un délit passible d'une peine privative de liberté d'un an au moins ou qu'il a été condamné à une peine privative de liberté de deux ans au moins, la marge d'appréciation des autorités pour décider de révoquer l'autorisation doit être restreinte, sous réserve du principe constitutionnel de la proportionnalité des mesures prises par l'autorité et du droit international public. Le contre-projet indirect doit permettre d'unifier la pratique des cantons et de la rendre plus conséquente. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a, par 30 voix contre 6, adopté une motion d'ordre de sa commission pour que celle-ci puisse réexaminer la validité de l'initiative et déterminer s'il y a lieu de présenter un contre-projet direct à l'initiative. Les résultats de la votation sur les minarets (voir objet (08.061) ont également pesé sur ce débat et plusieurs parlementaires de gauche et de droite ont plaidé pour l'irrecevabilité. Du côté des représentants des radicaux-libéraux, l'idée de présenter un contre-projet direct a été défendue, notamment par Rolf Büttiker (RL, SO). Les membres de l'Union démocratique du centre ont quant à eux, fustigé cette tactique purement électorale visant, selon Maximilian Reimann (V, AG) à repousser la votation populaire sur cette initiative après les élections fédérales de 2011.

Suivant sa commission, le Conseil des États n'a pas voulu invalider l'initiative et a rejeté une proposition de minorité Claude Hêche (S, JU) et une proposition individuelle de Theo Maissen (CEg, GR) par 28 voix contre 13. Les arguments de Claude Hêche (S, JU) concernant l'incompatibilité de l'initiative avec le principe contraignant de non-refoulement n'ont pas convaincu. Une autre proposition de minorité emmenée par Robert Cramer (G, GE) proposant que l'initiative soit déclarée partiellement valable n'a pas connu plus de succès et a également été rejetée par 28 voix contre 13. Pour éviter que le peuple n'approuve l'initiative, les conseillers aux États ont préféré soutenir un contre-projet direct par 22 voix contre 6 et 11 abstentions. Ce contre-projet reprend, notamment, une liste de délits passibles d'un renvoi ou d'une expulsion. Le Conseil des États a ajouté la condamnation à une peine privative de liberté d'au moins 18 mois pour escroquerie d'ordre économique ou pour une infraction liée à l'aide sociale, aux assurances sociales ou à d'autres contributions de droit public. Cet art. 121, al. 1ter a été adopté par 31 voix contre 5. L'alinéa 1bis de ce même article introduisant un alinéa sur l'intégration a été adopté par 28 voix contre 5. L'alinéa 3 précisant que les décisions relatives au retrait du droit de séjour et au renvoi doivent être prises dans le respect des droits fondamentaux de la Constitution fédérale et du droit international, a été adopté par 33 voix contre 5. Au vote sur l'ensemble, les sénateurs approuvent le contre-projet par 22 voix contre 6 et 11 abstentions. Par 34 voix contre 6, la Chambre des cantons recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative et d'accepter le contre-projet. Le traitement du contre-projet indirect proposé par le Conseil fédéral et modifiant la loi sur les étrangers (LEtr) a été ajourné jusqu'au résultat de la votation populaire (art. 2, al. 2 de l'arrêté fédéral sur l'initiative).

Au Conseil national, une proposition de minorité emmenée par Andreas Gross (S, ZH) déclarant l'initiative nulle, a été rejetée par 118 voix contre 69.

Une partie de la gauche et des verts, ainsi que les membres de l'UDC ont combattu le contre-projet direct. Alors que pour les premiers, il s'agissait de ne pas entrer en matière sur un projet guère différent du texte de l'initiative, pour l'UDC, ce projet est inéfficace et ne va rien changer à la pratique actuelle. Par 97 voix contre 84, le Conseil est entré en matière sur le contre-projet direct. La Chambre basse a suivi sa commission en y développant la partie intégration pour obtenir le soutien d'une partie de la gauche. Ceci a eu pour conséquence une modification de la structure du contre-projet, avec l'introduction d'un nouvel article constitutionnel exclusivement consacré à l'intégration (art. 121a) et un article consacré au renvoi et à l'expulsion (art. 121b). Par 102 voix contre 62, le Conseil a suivi sa commission à l'art. 121a. Il a voulu ainsi préciser et concrétiser la notion d'intégration, au contraire du Conseil des États qui s'était prononcé pour une définition générale. Ainsi, il a jugé indispensable de mentionner l'objectif visé par l'intégration ainsi que les principes de l'égalité des chances, de la coexistence pacifique et de la promotion de l'intégration.

Le Conseil des États s'est rallié au National, dans une volonté d'inscrire dans la Constitution un volet intégration pour éviter que le seul article de la Constitution consacré aux étrangers ne parle que des étrangers criminels. Une proposition de Jean-René Fournier (CEg, VS) demandant que l'alinéa 6 de cet article soit biffé, estimant qu'il était exagéré de demander à la Confédération de contrôler non seulement ce qu'elle finance, mais aussi la manière dont les cantons et les communes accomplissent leurs tâches, a été adoptée par 22 voix contre 19. Une seconde proposition de minorité emmenée par Urs Schwaller (CEg, FR) qui voulait maintenir la version initiale du Conseil des États a été rejetée par 26 voix contre 17.

À l'art. 121a, al. 6, le Conseil national a cherché une voix de compromis en proposant que cantons et communes collaborent avec la Confédération pour l'examen périodique des mesures d'intégration et pour que les prescriptions éventuelles de la Confédération ne puissent être imposées qu'après consultations des cantons. Cette solution de compromis a été adoptée par 101 voix contre 65.

Le Conseil des États s'est finalement rallié à cette dernière version par 31 voix contre 6.

Au vote final, le projet 2 a été adopté par 26 voix contre 5 au Conseil des États et par 92 voix contre 82 au Conseil national. Quant au projet 3, il a été adopté par 35 voix contre 6 et par 93 voix contre 88.

L'initiative populaire a été acceptée par le peuple le 28 novembre 2010 par 52,3 % des votants et par 15 cantons et 5 demi-cantons.

Le contre-projet a été rejeté par le peuple le 28 novembre 2010 par 54,2 % des votants et par tous les cantons.

Projet 1

Suite à l'acceptation par le peuple de l'initiative populaire, le Conseil des États, suivant sa commission, a décidé sans discussion, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet indirect à l'initiative " sur le renvoi ".

Suivant sa commission et le Conseil des États, le Conseil national a décidé sans discussion et sans opposition de ne pas entrer en matière sur ce projet.