Zusammenfassung

Message du 18 septembre 2009 sur les initiatives populaires "Pour un traitement fiscal privilégié de I'épargne-logement destinée a I'acquisition d'une habitation à usage personnel ou au financement de travaux visant a économiser l'énérgie ou a préserver I'environnement (initiative sur I'épargne-logement)" et "Accéder à la propriété grâce à I'épagne-logement"

Ausgangslage

Le Conseil fédéral rejette les deux initiatives populaires sur l'épargne-logement sans proposer de contre-projet. En effet, il est d'avis qu'une imposition privilégiée de l'épargne-logement est un moyen qui n'est ni efficace ni efficient pour promouvoir l'accession à la propriété du logement. Par ailleurs, il existe déjà des instruments efficaces pour ce faire : les possibilités de versement anticipé des avoirs de la prévoyance professionnelle et de la prévoyance liée. En outre, l'épargne-logement a des effets négatifs sur l'économie et rend le système fiscal encore plus compliqué qu'il ne l'est actuellement.

L'initiative de la Société suisse pour la Promotion de l'épargne-logement (initiative SGFB) déposée le 29 septembre 2008 prévoit l'introduction facultative par les cantons de la déduction du revenu imposable de l'épargne-logement constituée pour l'acquisition d'un premier logement à usage personnel en Suisse (maximum 15 000 francs par an, le double pour les couples) et pour le financement de mesures visant à économiser l'énergie et à protéger l'environnement (maximum 5000 francs par an, le double pour les couples). Une épargne peut être constituée une seule fois à chacune de ces deux fins, pendant 10 ans au maximum, mais pas simultanément. De plus, les cantons ont la possibilité d'exonérer les primes d'épargne-logement de l'impôt sur le revenu.

L'initiative de HEV Suisse "Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement" (initiative HEV) déposée le 23 janvier 2009 va moins loin. Elle se limite à demander une imposition privilégiée des dépôts effectués au titre de l'épargne-logement pour l'acquisition d'un premier logement à usage personnel en Suisse (maximum 10 000 francs par an, le double pour les couples) pendant 10 ans au plus. Au contraire de l'initiative SGFB, l'initiative HEV ne propose pas que cet avantage fiscal soit facultatif ; elle demande qu'il soit introduit obligatoirement par la Confédération et les cantons.

Le Conseil fédéral n'a jamais approuvé le modèle d'épargne-logement appliqué dans le canton de Bâle-Campagne et repris dans le train de mesures fiscales proposé en 2001. Il a toujours été d'avis qu'il n'était pas nécessaire d'introduire un nouvel instrument fiscal pour promouvoir l'accession à la propriété du logement. Dès lors et conformément à la position qu'il a défendue jusqu'ici, il rejette les deux initiatives sans proposer de contre-projet.

Plusieurs raisons justifient ce rejet. Le droit fiscal en vigueur prend déjà dûment en compte le mandat constitutionnel de l'encouragement à l'accession à la propriété du logement dans le cadre de la prévoyance. Les possibilités de versement anticipé à traitement fiscal privilégié des avoirs du 2e pilier et du pilier 3a sont des instruments efficaces pour favoriser l'acquisition d'un premier logement à usage personnel. La détermination des valeurs locatives par les autorités fiscales est une autre composante centrale de cette politique d'encouragement. En effet, celles-ci sont fixées en dessous des valeurs du marché, afin de soutenir la mise en oeuvre du mandat constitutionnel cité. Les mesures fiscales actuelles sont telles, qu'il n'est nul besoin d'en prendre d'autres pour promouvoir l'accession à la propriété du logement.

L'épargne-logement a des effets négatifs en termes de politique sociale et de politique des revenus. En raison de la progressivité de l'impôt sur le revenu, ce sont surtout les personnes qui disposent d'un revenu élevé qui profitent de la déduction au titre de l'épargne-logement. L'épargne-logement a même un effet régressif sur le revenu imposable, par conséquent plus leur revenu est élevé, plus les épargnants sont nombreux, tandis que les ménages dont le revenu imposable est inférieur à 40 000 francs sont nettement sous-représentés.

L'effectivité et l'efficience d'une imposition privilégiée de l'épargne-logement sont donc à considérer de manière relative, car celle-ci ne permet qu'à une petite partie des ménages dits "seuil" (dont le revenu annuel brut est compris entre 60 000 et 100 000 francs) d'acquérir un logement à usage personnel. L'introduction de la déduction fiscale des dépôts d'épargne-logement profite donc en premier lieu aux contribuables qui disposent de moyens suffisants pour acquérir un logement à usage personnel même sans bénéficier de cette mesure. On estime que l'effet d'aubaine sera d'autant plus élevé. En outre, les retombées de l'épargne-logement bénéficient en partie aux fournisseurs de produits destinés à l'épargne-logement (banques et autres instituts financiers). Si les marchés de capitaux et les marchés du logement sont bien développés, alors l'épargne-logement est un instrument qui n'est ni efficace ni efficient, car elle ne se révèle pas suffisamment appropriée pour promouvoir l'objectif visé, à savoir l'accession à la propriété du logement des familles jeunes situées dans les catégories de revenu moyennes et basses. D'un point de vue économique, promouvoir l'accession à la propriété du logement par des allégements fiscaux a des effets négatifs sur la croissance économique et la prospérité. En effet, cela distord les choix de consommation des ménages, capitalise l'aide à l'épargne-logement dans le prix des terrains et met un frein aux investissements qui favorisent la productivité et la croissance des entreprises, en encourageant les investissements dans la construction de logements, sans effet sur la productivité.

Les allégements fiscaux prônés par l'initiative SGFB se révèlent problématiques sur quatre points. Premièrement, l'exonération fiscale complète, lors de son retrait, de l'épargne-logement constitue un traitement privilégié non justifié par rapport au système de prévoyance du 2e pilier et du pilier 3a, dont les prestations en capital sont soumises à une imposition séparée avec un barème réduit. Deuxièmement, les mesures d'épargne-logement destinées à économiser l'énergie (épargne-logement d'énergie) entraînent une double réduction de la charge fiscale. D'une part, elles autorisent à déduire du revenu imposable le capital constitué au titre de l'épargne-logement et à le prélever sans payer d'impôts pour l'utiliser de manière appropriée.

D'autre part, il est possible de déduire ce même capital une seconde fois au titre des frais d'entretien, au moment où il est investi dans des mesures d'économie d'énergie. Il en résulte une double déduction non justifiée. Troisièmement, le rappel d'impôt privilégié sur l'épargne-logement qui n'a pas été utilisée de manière conforme (séparée des autres revenus avec un impôt annuel) demeure réservé, ce qui encourage des optimisations fiscales non justifiées. Quatrièmement, si en plus des mesures d'épargne-logement d'énergie on autorise l'exonération fiscale des primes d'épargne-logement, cette possibilité de déduction supplémentaire entraîne un déséquilibre entre propriétaires et locataires. L'initiative HEV est plus modérée étant donné que les points deux et quatre susmentionnés sont supprimés. À l'inverse de l'initiative SGFB, l'initiative HEV ne donne aucune condition pour le rappel d'impôt dans le cas où l'épargne-logement n'est pas utilisée dans un but approprié.

Les deux initiatives populaires sur l'épargne-logement vont à l'encontre de l'objectif de simplification du droit fiscal. En effet, accorder différentes possibilités de déduction pour l'acquisition d'un premier logement à usage personnel rendrait le système fiscal actuel plus compliqué et augmenterait les dépenses liées à son application.

L'initiative SGFB englobe des mesures visant à économiser l'énergie et alourdit encore le travail administratif, étant donné qu'il faut vérifier là aussi l'utilisation conforme du capital accumulé (assainissement énergétique). Pour déterminer la taxation, il faut recourir à l'avis d'un professionnel et le dédommager.

Si l'utilisation du capital provenant de l'épargne-logement n'est pas conforme, il faut effectuer une procédure en rappel d'impôt. Cela implique de recourir à des moyens de contrôle adaptés lors de changements de domicile d'un canton à un autre. La mise en place d'un système de déclaration efficace augmentera inéluctablement les dépenses administratives des autorités cantonales.

Du point de vue de la conformité au principe d'harmonisation, les deux initiatives divergent fondamentalement. L'initiative HEV prend en compte l'harmonisation fiscale formelle, alors que l'initiative SGFB l'ignore totalement, étant donné qu'elle accorde uniquement aux cantons la possibilité d'opter pour un modèle d'épargne-logement, ce qui, concrètement, entraînerait des différences de réglementation non justifiables entre les cantons. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, le camp bourgeois - les groupes UDC, CEg, RL et PBD - a massivement soutenu les deux initiatives, contrairement à ce que proposait le Conseil fédéral. Selon Georges Theiler (RL, LU), rapporteur de la Commission de l'économie et des redevances (CER), chargée de l'examen préalable, celle-ci a estimé que l'épargne-logement constituait un moyen efficace d'encourager l'accession à la propriété. C'est pourquoi elle a proposé, par 16 voix contre 8, d'adopter l'initiative sur l'épargne-logement de la SGFB et, par 17 voix contre 7, d'adopter l'initiative " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement " de HEV Suisse. Elle a jugé en effet que ces deux initiatives contribueraient à augmenter sensiblement le faible pourcentage de propriétaires en Suisse et, notamment, aideraient les jeunes familles à réaliser leur rêve d'avoir leur propre chez-soi. En outre, non seulement les initiatives incitent les locataires à épargner sur le long terme les fonds propres nécessaires, mais elles encouragent aussi les banques à développer, à des conditions spéciales, des instruments visant à attirer de futurs clients au moyen de crédits immobiliers ou d'hypothèques. Hansjörg Hassler (BD, GR) a souligné que cette solution contribuerait à responsabiliser les futurs propriétaires, ce qui serait également positif pour la stabilité de leur commune de domicile.

Les propositions de minorité défendues par Hildegard Fässler (S, SG) visaient au contraire à recommander au peuple et aux cantons de rejeter les deux initiatives populaires. Aux yeux des différentes minorités, en effet, ces initiatives auraient une approche discutable de la question et créeraient des incitations inopportunes. Hildegard Fässler a mis en garde contre un effet d'aubaine similaire à celui qui a été constaté dans le canton de Bâle-Campagne, dont la législation cantonale prévoit déjà des incitations à l'épargne-logement. En effet, il s'est avéré que la population épargnait essentiellement pour des raisons fiscales. En outre, seules les personnes disposant d'un revenu confortable pourraient se permettre d'épargner ; or, cette catégorie de la population pourrait de toute façon devenir propriétaire, même sans la possibilité de l'épargne-logement. Louis Schelbert (G, LU) a déclaré que le groupe des Verts rejetait l'initiative SGFB, mais qu'il était partagé concernant celle de HEV Suisse et ne donnerait donc aucune instruction de vote à ses membres. Alec von Graffenried (G, BE), représentant la courte majorité en faveur de l'initiative HEV, a expliqué que la propriété permettait une meilleure intégration dans la société et encourageait la participation à la vie publique.

Avant de se prononcer sur les initiatives elles-mêmes, le Conseil national a examiné deux propositions de renvoi. Par 117 voix contre 66, il a rejeté la proposition d'une minorité de la commission emmenée par Louis Schelbert (G, LU), qui voulait charger le Conseil fédéral de présenter un contre-projet direct tenant compte de la construction de logements en coopérative et d'utilité publique. Par 66 voix contre 41, il a également rejeté une proposition de renvoi déposée par Thomas Weibel (CEg, ZH), qui voulait charger le Conseil fédéral d'élaborer un contre-projet indirect visant à privilégier l'épargne-logement destinée à la construction de bâtiments respectant des standards énergétiques exemplaires, à étudier d'autres possibilités de mesures fiscales et à prévoir l'instauration d'un rappel d'impôt ainsi que des mesures visant à empêcher les abus dans ce domaine. Finalement, le Conseil national a décidé de recommander au peuple et aux cantons d'accepter les deux initiatives, par 118 voix contre 64 pour l'initiative sur l'épargne-logement de la SGFB et par 121 voix contre 61 pour l'initiative " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement " de HEV Suisse. Il a également adopté une motion de commission (10.3012) chargeant le Conseil fédéral de soumettre au vote du peuple l'initiative sur l'épargne-logement avant l'initiative " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement ", sans qu'aucune autre proposition n'ait été déposée.

Au Conseil des États, la majorité des orateurs a estimé qu'il y avait lieu de prendre des mesures dans le domaine de l'épargne-logement. Toutefois, contrairement au Conseil national, ils ont estimé que les modèles d'épargne-logement proposés par les initiatives en question faisaient problème. C'est pourquoi le conseil s'est prononcé pour l'élaboration d'un contre-projet indirect, soit au niveau de la loi.

Hannes Germann (V, SH), rapporteur de la commission, a indiqué que cette dernière avait rejeté l'initiative SGFB par 8 voix contre 4 et 1 abstention, estimant que ses propositions allaient à l'encontre de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, qu'elles seraient difficiles à mettre en oeuvre et qu'elles provoqueraient une perte fiscale trop importante pour la Confédération et les cantons. En revanche, par 5 voix contre 5, 2 abstentions et avec la voix prépondérante de son président, la commission a approuvé l'initiative " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement " de HEV Suisse, considérant que ses effets sur les rentrées fiscales seraient moindres. Au cours des débats en commission, une minorité emmenée par Eugen David (CEg, SG) avait déposé une proposition de contre-projet direct : se fondant sur l'initiative HEV, ce contre-projet prévoyait en plus de prescrire une affectation de l'épargne à des fins déterminées et d'introduire une imposition au moment du versement, sur le modèle de la prévoyance professionnelle.

Devant le conseil, Simonetta Sommaruga (S, BE) a critiqué les deux initiatives populaires, estimant qu'elles compliqueraient considérablement le système fiscal. Au contraire, Rolf Büttiker (RL, SO) a déclaré que le modèle d'épargne-logement de Bâle-Campagne avait fait ses preuves, soulignant que même des personnes aux revenus moins élevés avaient pu concrétiser leur rêve de posséder leur logement. This Jenni (V, GL) a rappelé l'utilité que l'épargne-logement présentait, notamment, pour les personnes de 25 à 40 ans.

Le Conseil des États n'a suivi que partiellement les propositions de sa commission. En ce qui concerne l'initiative sur l'épargne-logement de la SGFB, il s'est rallié aux arguments de sa commission et a décidé, par 25 voix contre 16, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Par contre, pour ce qui est de l'initiative HEV, il a décidé de ne pas suivre la proposition de sa commission : par 36 voix contre 0, il a adopté une proposition déposée par Paul Niederberger (CEg, NW) prévoyant de renvoyer l'initiative à la commission, avec mandat pour elle d'élaborer un contre-projet indirect visant à réaliser au niveau de la loi l'objectif du contre-projet direct proposé par le conseiller aux États Eugen David. Dans la foulée, la minorité de la commission a retiré son contre-projet direct au profit de la proposition de renvoi. Le jour précédent, l'auteur de cette proposition de renvoi avait déjà déposé une initiative parlementaire correspondante sous la forme d'un projet rédigé (10.447), qui visait à ce que les CER - chargées de l'examen préalable - puissent entamer sans délai l'élaboration d'un projet de loi.

À la suite de ses décisions, le conseil a rejeté sans opposition la motion de la CER-N 10.3012, qui voulait charger le Conseil fédéral de soumettre au vote du peuple l'initiative sur l'épargne-logement avant l'initiative " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement ".

Le conseil des États a poursuivi son examen à la session de printemps 2011. Étant donné qu'il ne pouvait adopter la proposition de la commission de prolonger le délai de traitement des deux initiatives populaires qu'à la condition d'entrer en matière sur le contre-projet indirect, il s'est d'abord penché sur l'initiative parlementaire Contre-projet indirect aux initiatives populaires " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement " et " Pour un traitement fiscal privilégié de l'épargne-logement destinée à l'acquisition d'une habitation à usage personnel ou au financement de travaux visant à économiser l'énergie ou à préserver l'environnement (Initiative sur l'épargne-logement) " (10.459). Une minorité de la commission ainsi que le Conseil fédéral avaient proposé de ne pas entrer en matière sur ce contre-projet. En prévision des débats, les deux comités d'initiative - la Société suisse pour la promotion de l'épargne-logement et l'Association suisse des propriétaires fonciers - avaient laissé entendre qu'ils étaient prêts à retirer leurs initiatives si les deux conseils adoptaient le contre-projet indirect. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a porté un jugement globalement positif sur le contre-projet indirect de la commission, estimant que ce dernier donnait, contrairement aux deux initiatives populaires, une définition claire des modalités d'imposition, améliorait la transparence et prévoyait des allègements fiscaux plus modérés. Elle l'a cependant rejeté, considérant qu'il ne produirait pas les effets escomptés par ses partisans en matière de politique sociale. En outre, à l'instar des initiatives, le contre-projet indirect aurait des conséquences économiques négatives, a souligné la conseillère fédérale, car l'épargne-logement aurait des répercussions sur les décisions des ménages privés ; de plus, une partie des effets créés par l'encouragement de l'épargne-logement profiterait aux fournisseurs de produits d'épargne-logement et pourrait provoquer une hausse des prix de l'immobilier. Toutefois, pour la conseillère fédérale, le fait que l'épargne-logement remet en question l'égalité des droits constitue l'argument le plus important contre les initiatives et le contre-projet indirect : à cet égard, elle rappelle que le Tribunal fédéral a déjà estimé à plusieurs reprises que l'encouragement de l'accession à la propriété prévue par la Constitution ne signifiait pas qu'il fût permis de prendre des mesures allant à l'encontre de l'égalité des droits.

Les partisans du contre-projet ont vu dans ce dernier une solution d'épargne-logement modérée par rapport aux propositions des initiatives populaires. Ils ont rappelé que, en Suisse, le taux de logements en propriété était bas en comparaison internationale alors que, selon plusieurs sondages, près des trois quarts de la population suisse souhaiteraient être propriétaires. En outre, des considérations tactiques se sont mêlées aux arguments plus factuels : en entrant en matière sur le contre-projet indirect, le Conseil des États donnerait au Conseil national la possibilité de revenir sur sa décision de rejeter le projet d'arrêté du Conseil fédéral et de recommander au peuple et aux cantons d'accepter les initiatives populaires.

Le Conseil des États est entré en matière sur le contre-projet indirect par 20 voix contre 15, l'a légèrement modifié lors d'une rapide discussion par article et l'a adopté par 17 voix contre 17 et avec la voix prépondérante de son président.

En raison de l'adoption du contre-projet indirect par le Conseil des États, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national, chargée de l'examen préalable, a proposé à son conseil, à l'unanimité, de prolonger le délai imparti pour traiter les deux initiatives populaires. Le rapporteur de la commission a expliqué qu'il était impératif de prolonger le délai : sans cette prolongation, le conseil serait contraint de se prononcer sur les initiatives lors de la session en cours, ce qui serait quasiment impossible sur le plan matériel. Louis Schelbert (G, LU) a quant à lui proposé de rejeter le contre-projet indirect ainsi que la prolongation du délai. Par 99 voix contre 52, le conseil a suivi l'avis de sa commission. Seuls les députés de gauche ont soutenu la proposition de Louis Schelbert ; tous les autres groupes se sont ralliés au point de vue de la commission.

(À la session d'été 2011, le Conseil des États a rejeté le contre-projet indirect au vote final, alors que le Conseil national l'a adopté [cf. objet 10.459]).

Contrairement à la Chambre basse, le Conseil des États avait recommandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative sur l'épargne-logement et l'initiative populaire " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement ", défendant ainsi la même position que le Conseil fédéral. Le camp rose-vert a déposé deux propositions de minorité demandant au Conseil national de se rallier aux décisions du Conseil des États ; pour sa part, la majorité de la commission lui proposait de maintenir sa position, ce qu'il a fait respectivement par 112 voix contre 63 et par 113 voix contre 61. Les propositions de minorité ont été soutenues en bloc par les membres du groupe socialiste et du groupe des Verts ainsi que par certains membres du groupe CEg.

Dans le cadre de l'examen du projet 09.074, le Conseil national devait aussi se prononcer sur la motion 11.3759, intitulée " Initiatives populaires sur l'épargne-logement. Ordre des objets soumis à votation " et déposée par la Commission de l'économie et des redevances ; ce texte visait à ce que ce soit l'initiative populaire " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement " qui soit soumise en premier au vote du peuple et des cantons. Si le gouvernement proposait de rejeter la motion, le conseil l'a néanmoins adoptée par 105 voix contre 62 ; tous les partis bourgeois ont soutenu l'intervention.

La motion et les deux initiatives populaires ont ensuite été soumises au Conseil des États. S'agissant de l'initiative sur l'épargne-logement, le conseil a décidé, sans en débattre et sans opposition, de maintenir sa décision. Pour ce qui est de l'initiative populaire " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement ", la commission chargée de l'examen préalable a proposé au plénum de se rallier à l'avis du Conseil national. Le conseil a toutefois suivi une minorité de la commission et a maintenu sa décision par 17 voix contre 16.

À son tour, le Conseil national a persisté dans ses décisions, imité ensuite par le Conseil des États. Le projet a par conséquent été soumis à la conférence de conciliation. Celle-ci a proposé de recommander le rejet de l'initiative sur l'épargne-logement, comme l'avait fait le Conseil des États ; une minorité bourgeoise s'est opposée à cette proposition. S'agissant de l'initiative populaire " Accéder à la propriété grâce à l'épargne-logement ", la conférence de conciliation a proposé au Parlement, contre l'avis d'une minorité, de recommander au peuple et aux cantons de l'accepter, comme le souhaitait la Chambre basse.

Par 93 voix contre 70, le Conseil national a rejeté la proposition de la conférence de conciliation pour ce qui est de l'initiative sur l'épargne-logement : tous les partis bourgeois ont voté à une large majorité, voire en bloc, pour la proposition de la minorité. En ce qui concerne la seconde initiative, il a suivi, par 98 voix contre 62, la proposition de la conférence de conciliation, à savoir de recommander au peuple et aux cantons d'accepter le projet. Les partis bourgeois ont cette fois soutenu la proposition de la conférence de conciliation.

La Chambre basse ayant rejeté la proposition de la conférence de conciliation concernant l'initiative sur l'épargne-logement, le Conseil des États ne devait se prononcer que sur le second texte. Si la conférence de conciliation et la majorité de la commission ont proposé aux députés de se rallier à la décision de la Chambre basse, le conseil a toutefois adopté la proposition de la minorité par 24 voix contre 16. Par conséquent, l'Assemblée fédérale n'a formulé aucune recommandation de vote pour les initiatives populaires.

L'initiative populaire "Pour un traitement fiscal privilégié de I'épargne-logement destinée a I'acquisition d'une habitation à usage personnel ou au financement de travaux visant a économiser l'énérgie ou a préserver I'environnement (initiative sur I'épargne-logement)" a été rejetée par le peuple le 11 mars 2012 par 55,8 % des votants et par 16 cantons et 5 demi-cantons.

L'initiative populaire "Accéder à la propriété grâce à I'épargne-logement" a été rejetée par le peuple le 17 juin 2012 par 68,9 % des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.