Zusammenfassung

Rapport du 4 novembre 2009 sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire. Evaluation et suite de la procédure (Rapport d'évaluation GMEB 2009)

Ausgangslage

La gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) est le modèle de gestion intégrée de l'administration fédérale centrale lancé en 1997. Elle complète les principes traditionnels régissant la gestion budgétaire par une approche axée sur la performance et les résultats. En 2009, un tiers des unités de l'administration fédérale centrale sont gérées conformément au modèle GMEB. Dans ces 23 unités, un sixième de l'effectif total de l'administration fédérale fournit des prestations représentant environ 30 % des charges propres de la Confédération.

La base légale de la GMEB est constituée par l'art. 44 LOGA et les art. 42 à 46 LFC. Le projet de réforme GMEB a été évalué selon une procédure à plusieurs échelons dès sa phase pilote, de 1996 à 2001. Le 19 novembre 2001, en exécution du mandat du Parlement prévu à l'art. 65 LOGA, le Conseil fédéral présentait son premier rapport d'évaluation aux Chambres fédérales ; il a pris par la suite diverses mesures d'optimisation. Dans son message du 24 novembre 2004 concernant la révision totale de la loi fédérale sur les finances de la Confédération, il formulait en outre sa stratégie en matière de GMEB et annonçait qu'il présenterait un nouveau rapport après quatre ans. Les commissions de surveillance souhaitaient par ailleurs une analyse de la gestion administrative par performance et résultats, en Suisse et à l'étranger. En établissant le présent rapport d'évaluation, le Conseil fédéral s'acquitte de ce mandat.

La stratégie du Conseil fédéral en matière de GMEB a atteint un niveau de mise en oeuvre remarquable. L'objectif qui consistait à doubler le nombre des unités administratives GMEB pour fin 2007 a été atteint. L'auto-évaluation à laquelle l'administration a procédé débouche sur un bilan largement positif :

- le plus grand succès de la GMEB se mesure dans la gestion opérationnelle des unités administratives, qui disposent d'une planification intégrée des moyens et des tâches et d'une base solide garantissant un controlling efficace.

- Les unités GMEB confirment l'utilité de la marge de manoeuvre qui leur est laissée, soulignant en outre que la transparence accrue inhérente à la GMEB facilite les prises de décision et leur permet de réagir plus rapidement aux changements des conditions-cadres. Elles sont donc satisfaites de la GMEB et ne voudraient pas revenir au système de gestion traditionnel ;

- les départements confirment que les instruments de la GMEB - remaniés et plus rigoureux - apportent une plus-value à la gestion politique des unités administratives. Les informations supplémentaires tirées de ces instruments améliorent le niveau des connaissances spécialisées des départements. Toutefois, le controlling des départements se trouve encore en phase de développement à la suite de l'adoption du nouveau modèle comptable (NMC) par la Confédération. Du point de vue des responsables, il existe donc encore un important potentiel d'amélioration ;

- la gestion et la surveillance par le Parlement fonctionnent bien. Les parlementaires interrogés ne constatent aucun déficit de gestion et voient la GMEB d'un oeil favorable, la percevant globalement comme un progrès. De plus, la standardisation des instruments de la GMEB a amélioré leur compatibilité avec le Parlement de milice. Enfin, les sondés estiment que grâce à la clarté des prescriptions, le besoin de continuellement examiner les unités administratives GMEB "à la loupe" se fait moins sentir.

Du point de vue instrumental et conceptuel, l'examen de la GMEB débouche sur les cinq conclusions suivantes :

- instruments et processus : les documents et procédures standardisés se révèlent efficaces au quotidien. Néanmoins, dans un esprit d'amélioration continue, ils peuvent encore être optimisés, notamment en ce qui concerne la préparation des documents en fonction des échelons ;

- orientation résultats : l'orientation vers les résultats et la prise en compte de la performance se sont manifestement accrues. La fixation d'objectifs sur la base de modèles axés sur l'efficacité a un effet motivant sur les collaborateurs, car elle leur permet de mieux mesurer l'importance de leur contribution aux performances de leur office. Le développement de l'orientation vers les résultats et les objectifs est une tâche permanente de la gestion de l'administration et du personnel, y compris en dehors du modèle GMEB ;

- économicité : les collaborateurs des unités GMEB estiment qu'ils sont plus conscients des coûts que ceux des secteurs non GMEB. Pour autant, l'examen de l'évolution des ressources ne met en évidence aucune différence significative. C'est pourquoi il y a lieu d'accorder une plus grande attention à l'application d'indicateurs concrets de l'économicité ;

- enveloppe budgétaire : la marge de manoeuvre laissée aux unités administratives en matière de gestion opérationnelle est l'un des grands avantages de la GMEB. Or, cette marge de manoeuvre résulte essentiellement du principe de l'enveloppe budgétaire, qui incite par ailleurs les unités à exécuter leurs tâches de façon économique. L'enveloppe budgétaire ne déploie toutefois pleinement ses effets que combinée avec des indicateurs mesurables. Quelle que soit l'évolution de la gestion de l'administration, l'enveloppe budgétaire restera toujours un instrument de pilotage indispensable ;

- controlling : selon les parlementaires interrogés, le controlling fonctionne bien. Les relations d'interface entre les gestions politique et opérationnelle des unités sont mieux structurées et ont gagné en rationalité, grâce à la transparence accrue instaurée par la GMEB. Ces avantages ne sont toutefois pas encore suffisamment utilisés dans les processus de conduite des départements.

À la faveur d'un audit transversal, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a constaté que la gestion des unités administratives GMEB fonctionne bien et que les charges qui en découlent sont supportables. Il estime toutefois que la conduite politique à l'échelon des départements peut encore être développée, observant en outre que la coexistence de deux modèles de gestion ne facilite pas l'utilisation des instruments de la GMEB.

L'analyse du contexte national et international montre que la gestion intégrée de l'administration en fonction à la fois des moyens, des prestations et des résultats a le vent en poupe. Ainsi, les modèles de gestion orientés vers les résultats sont désormais largement répandus, tant dans les cantons suisses qu'à l'étranger. Les principales caractéristiques de ces nouveaux modèles de gestion sont en outre très semblables. Tous reposent en particulier sur les cinq éléments suivants :

- orientation systématique vers les tâches (structuration des produits, fixation d'objectifs en termes de contenu);

- planification intégrée à moyen terme (coordination de la planification des tâches et de la planification financière);

- globalisation de l'allocation des moyens (enveloppes budgétaires au lieu de crédits spécifiques);

- planification contraignante des prestations (attribution de mandats de prestations à l'administration);

- mesure systématique de la performance (comptabilité analytique, évaluations).

Ces nouvelles formes de gestion sont désormais si répandues qu'un retour à la conduite traditionnelle de l'administration est peu probable. Bien au contraire : en raison de l'accroissement rapide de l'endettement des collectivités publiques, les principes de l'économicité et de l'effectivité vont continuer à gagner en importance. Il s'agira en particulier de mettre à profit la transparence accrue inhérente aux nouveaux modèles de gestion pour prendre des décisions aussi pertinentes que possible en relation avec les programmes de consolidation des finances publiques. Le Conseil fédéral tient à encourager à tous les niveaux la gestion axée sur les résultats. Trois options fondamentales sont envisageables :

- consolidation de la GMEB : dans ce cas de figure, la GMEB n'est pas développée plus avant. Les unités GMEB existantes conservent leur statut particulier. Les instruments et les processus sont graduellement améliorés sur la base des résultats de l'auto-évaluation. De nouvelles unités GMEB ne verront le jour qu'à titre exceptionnel ;

- développement de la GMEB : le caractère facultatif du changement de statut est supprimé. Se fondant sur une procédure reposant elle-même sur des critères précis, le Conseil fédéral décide pour chaque unité administrative la façon dont elle doit être gérée. A en juger d'après la situation actuelle, la moitié environ de l'administration fédérale serait alors sans doute destinée à être gérée selon le modèle GMEB. Simultanément, on cherchera à simplifier la GMEB dans la mesure du possible, de manière à faciliter sa diffusion tout en conservant les principes généraux du modèle ;

- modèle de gestion axé sur les résultats pour l'ensemble de l'administration fédérale (modèle de convergence): dans cette optique, planification et comptes rendus seront redéfinis de fond en comble pour se conformer à une approche intégrée axée sur les résultats. Les moyens et les prestations seront rapprochés de façon visible, et les crédits du domaine propre de l'administration seront globalisés. La conduite politique se focalisera davantage sur les objectifs à moyen terme, mais le budget annuel restera la référence financière décisive.

Le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances d'analyser les trois options sous l'angle de leur coût et de leurs avantages, et de lui soumettre ses conclusions dans un délai d'un an. Cette démarche présente accessoirement l'avantage de permettre au Conseil fédéral d'arrêter sa position sur le développement futur de la gestion de l'administration en ayant connaissance des résultats des débats parlementaires dont aura fait l'objet en rapport. (Source : rapport du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États et le Conseil national ont pris acte du rapport après une courte discussion.