Résiliation de l'accord sur la libre circulation des personnes. Ouverture de nouvelles négociations avec l'UE

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de résilier l'Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l'Union européenne et d'ouvrir de nouvelles négociations. À cet égard, la Suisse exigera notamment une prolongation de la durée de séjour des étrangers avant qu'ils aient droit à des prestations sociales et au regroupement familial, ainsi qu'une autonomie accrue pour toute question touchant à l'immigration et aux étrangers. Enfin, la législation d'exécution prévoira les mesures nécessaires pour que la libre circulation des personnes ne puisse pas être étendue à des ressortissants d'États non membres de l'UE par décision d'un tribunal.

Begründung

Le Conseil fédéral, le Parlement et les partisans de la libre circulation des personnes ont fait de fausses promesses lors de la votation populaire sur cet objet. Deux ans après la mise en place de la libre circulation, cela saute aux yeux. On nous avait prétendu que l'immigration reculerait en cas de morosité économique et que les étrangers ayant perdu leur emploi rentreraient au pays. Or, on assiste au contraire. Malgré la récession, 137 728 étrangers ont nouvellement immigré en Suisse entre septembre 2008 et fin août 2009. Les départs stagnent et se chiffrent autour de 53 500 personnes. Tout compte fait, dans cet intervalle, le nombre des immigrés a dépassé de près de 85 000 celui des étrangers ayant quitté notre pays. Parallèlement à cette évolution, le chômage atteint des niveaux records, la proportion d'étrangers au chômage étant particulièrement élevée. L'afflux de frontaliers, notamment en Suisse romande et au Tessin, a par ailleurs créé une situation intolérable, source de graves tensions sociales. Enfin, la législation d'exécution laissant à désirer, la libre circulation des personnes est de facto étendue à des ressortissants d'États non membres de l'UE par décision des tribunaux fédéraux.

Cette situation met en péril nos assurances sociales, entraîne une pénurie croissante de logements et engendre des tensions sociales. De plus elle empêche la Suisse de mener une politique des étrangers autonome.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Compte tenu de l'importance considérable des accords bilatéraux pour l'ensemble de l'économie, le Conseil fédéral n'envisage pas de résilier l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) conclu avec l'Union européenne et ses États membres. En cas de résiliation, les autres accords sectoriels des Bilatérales I cesseraient également d'être appliqués du fait de la clause guillotine (art. 25 al. 4 ALCP). Une telle décision impliquerait de facto la fin de la voie bilatérale, plusieurs fois légitimée démocratiquement, sur laquelle la Suisse s'est engagée avec l'UE et, en particulier, du libre accès au marché intérieur européen.

Si de nouvelles négociations étaient menées avec l'UE, il faudrait prendre en considération le fait que, compte tenu du caractère "mixte" de l'ALCP (responsabilité partagée entre l'UE et ses États membres), tant l'UE que ses États membres, actuellement au nombre de 27, devraient donner leur accord sur le résultat des négociations. Or l'UE a déjà montré à l'occasion des négociations relatives à l'ALCP, c'est-à-dire à l'accord de base et à ses deux protocoles d'extension, qu'elle n'était pas disposée à négocier la non-reprise de principes fondamentaux du droit communautaire dans le domaine de la libre circulation des personnes. Ces négociations portaient en premier lieu sur la définition des différents régimes transitoires. Dans ce contexte, la probabilité d'obtenir des "réglementations spéciales" par de nouvelles négociations est estimée faible.

Cependant, l'ALCP offre aujourd'hui déjà des instruments auxquels le Conseil fédéral peut recourir pour limiter l'immigration, ou dont il peut user en cas de perturbations et de problèmes graves sur le marché du travail. Ainsi, l'art. 10, al. 4, ALCP prévoit l'application pendant une période transitoire d'une clause de sauvegarde, tandis que l'art. 14, al. 2, ALCP prévoit une clause de sauvegarde générale applicable même au terme du délai transitoire (convocation d'une séance spéciale du comité mixte). Dans le cadre des discussions relatives à l'ALCP, le Conseil fédéral évalue ces instruments de même que d'éventuelles mesures visant à améliorer l'exécution de l'accord. Par ailleurs, il examinera à nouveau au printemps 2010 s'il serait pertinent d'invoquer la clause de sauvegarde à l'égard des États de l'UE-17.

Dans le domaine de la sécurité sociale, l'ALCP conclu avec l'Union européenne prévoit uniquement la coordination des systèmes d'assurances sociales entre les États contractants. Les conditions régissant le droit aux prestations sociales sont fixées par le droit national. Des modifications dans ce domaine ne peuvent donc pas faire l'objet de négociations avec l'UE. Il n'est pas possible de durcir unilatéralement la législation au détriment des ressortissants de l'UE, car cela violerait le principe de non-discrimination (art. 2 ALCP), lequel occupe une place fondamentale dans l'ensemble du droit bilatéral découlant de l'accord. Lors de la dernière révision de la LACI, le Conseil fédéral a proposé d'échelonner la durée de perception des indemnités-chômage selon la durée de cotisation.

L'acquis communautaire est également déterminant pour la durée de séjour antérieure au regroupement familial et l'autonomie accrue pour les questions touchant à l'immigration et aux étrangers. Compte tenu des circonstances susmentionnées, la Suisse ne dispose d'aucune marge de manoeuvre sur ce point. Elle conserve cependant sa liberté d'action vis-à-vis des ressortissants d'États tiers dans le cadre de la loi sur les étrangers. En ce qui concerne la limitation de l'immigration en provenance d'États tiers, le Conseil fédéral a provisoirement réduit de moitié, par décision du 4 décembre 2009, les contingents d'autorisations de courte durée (L) et d'autorisations de séjour (B) applicables aux ressortissants d'États tiers pour 2010.

En matière de regroupement familial, l'ALCP réglemente également le regroupement familial des ressortissants d'États tiers. Dans un arrêt du 29 septembre 2009 (ATF 2C_196/2009), le Tribunal fédéral a tenu compte de la jurisprudence Metock de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE, arrêt du 25 juillet 2008). Compte tenu du nouvel arrêt du Tribunal fédéral, le regroupement familial des ressortissants d'États tiers est possible sans qu'un séjour antérieur régulier dans l'UE ne puisse être exigé. Par conséquent, la pratique plus restrictive appliquée depuis 2003 suite à la reprise d'un ancien arrêt de la CJCE par le Tribunal fédéral (ATF 130 II 1 du 4 novembre 2003) est annulée. L'art. 16, al. 2, ALCP prévoit que la Suisse doit reprendre la jurisprudence de la CJCE rendue jusqu'au 21 juin 1999. Cependant, le Tribunal fédéral peut également, sans toutefois y être tenu, se fonder sur des arrêts que la Cour de justice a rendus après cette date aux fins d'interprétation de l'ALCP (voir arrêt 2C-196/2009, consid. 3.4.; voir également l'interpellation 09.3997, Une autorisation de séjour pour les clandestins récidivistes). Toutefois, ce principe s'applique uniquement lorsque l'accord renvoie à des notions de droit communautaire. Étant donné que la CJCE n'est pas habilitée à statuer valablement pour la Suisse sur l'interprétation de l'accord, le Tribunal fédéral peut très bien se prévaloir de raisons impérieuses pour adopter une autre conception juridique. En raison du principe de la séparation des pouvoirs qui prévaut dans un État de droit, il n'appartient pas au Conseil fédéral de commenter la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Le Conseil fédéral prend au sérieux les craintes exprimées par la population des régions frontalières du Tessin et de Genève. Afin d'éviter une mise sous pression des salaires en Suisse, des mesures d'accompagnement ont été introduites parallèlement à la libre circulation des personnes. Le Conseil fédéral s'est exprimé sur l'efficacité de ces mesures dans le cadre de plusieurs interventions parlementaires ainsi que dans son message du 14 mars 2008 concernant la reconduction de l'ALCP et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie (message 08.029). Dans ce message, le Conseil fédéral constate que le système des mesures d'accompagnement fonctionne, que les contrôles sont effectués et que les violations des dispositions concernant les salaires minimaux sont sanctionnées. Des possibilités d'amélioration ont cependant été relevées au niveau de l'exécution des mesures d'accompagnement. Les mesures préconisées afin d'optimiser l'exécution ont été mises en oeuvre en 2009. Les améliorations qui nécessitent une adaptation de l'ordonnance sur les travailleurs détachés en Suisse (RS 823.201) ont été adoptées par le Conseil fédéral le 4 novembre 2009 et sont entrées en vigueur le 1er janvier 2010. Le nombre de contrôles réalisés sur le marché du travail afin de veiller au respect des conditions de salaire et de travail suisses sera notamment augmenté de 20 % pour passer à 27 000 contrôles par an. Ces mesures permettent de contrebalancer une pression excessive sur les salaires dans les régions frontalières.

Le Conseil fédéral a systématiquement indiqué que l'immigration dépend de la conjoncture et qu'elle est en premier lieu conditionnée par la demande. Même si l'immigration se poursuit en raison de la demande continue dans certains secteurs, elle est globalement en recul par rapport aux années précédentes. En effet, le nombre d'autorisations B et d'autorisations L délivrées à des ressortissants de l'UE 17/AELE entre le 1er juin et le 31 décembre 2009 a reculé de respectivement 23,3 et 14,7 % par rapport à la même période de 2008. Par contre, le nombre de départs est en stagnation. Ce phénomène s'explique essentiellement par le fait que les pays voisins connaissent un chômage nettement plus élevé que la Suisse.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.