Pour des véhicules plus respectueux des personnes. Initiative populaire. Loi sur le CO2. Révision

Zusammenfassung

Message du 20 janvier 2010 relatif à l'initiative populaire "pour des véhicules plus respectueux des personnes" et à une modification de la loi sur le CO2

Ausgangslage

L'initiative populaire "pour des véhicules plus respectueux des personnes" a pour objectif de renforcer la protection de l'environnement et la sécurité routière. Elle prévoit à cet effet de modifier la législation sur les véhicules à moteur afin d'introduire une valeur limite pour les émissions de CO2, d'abaisser celle applicable aux émissions de particules fines, de réduire le poids maximal des véhicules à vide et de prendre des mesures visant à protéger les autres usagers de la route. L'apport de l'initiative serait toutefois minime par rapport aux projets que la Confédération est près de réaliser et aux progrès de la technique. En outre, sa mise en oeuvre serait lourde et remettrait en cause des traités internationaux. Aussi le Conseil fédéral recommande-t-il de rejeter l'initiative et d'adopter le contre-projet indirect qu'il présente.

L'initiative vise à adopter des dispositions plus sévères pour réduire les effets nuisibles des véhicules à moteur, à savoir notamment les atteintes à l'environnement et les conséquences des accidents.

Elle prévoit à cet effet :

1. d'introduire une valeur limite pour les émissions de CO2 et d'abaisser celle applicable aux émissions de particules fines ;

2. de réduire le poids maximum à vide autorisé pour les voitures de tourisme ;

3. d'interdire l'immatriculation des voitures de tourisme qui présentent un danger élevé pour les autres usagers de la route.

Les voitures de tourisme en circulation qui ne remplissent pas les conditions fixées se verraient imposer une limite maximale de vitesse (100 km/h selon les dispositions transitoires). Cette règle s'appliquerait également aux voitures étrangères circulant sur le territoire suisse.

Contexte et projets en cours

L'initiative prévoit de limiter les émissions de CO2 des voitures de tourisme à 250 g/km. Il n'existe actuellement aucune valeur limite en Suisse pour ces émissions.

La motion no 07.3004, intitulée "Émissions moyennes des nouvelles voitures immatriculées en Suisse" et déposée par la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national, charge justement le Conseil fédéral de poser les bases légales garantissant que la Suisse se conforme au dispositif européen en matière de valeurs limites d'émissions de CO2 à partir de 2012. Le 19 décembre 2008, le Conseil fédéral a décidé de mettre en oeuvre cette motion sous la forme d'un contre-projet indirect à la présente initiative.

L'initiative prévoit par ailleurs d'abaisser à 2,5 mg/km la valeur limite d'émissions de particules (cf. dispositions transitoires). La valeur actuelle est certes nettement supérieure (Euro 5 : 5 ou 4,5 mg/km, en fonction de la méthode de mesure), mais les émissions effectives sont, elles, bien en deçà : les émissions moyennes des voitures de tourisme diesel Euro 5 et Euro 6 homologuées jusqu'au 31 décembre 2008 s'élevaient en effet à env. 0,6 mg/km. Il n'est donc pas nécessaire d'abaisser cette limite, qui est reconnue et harmonisée sur le plan international.

L'initiative prévoit aussi de ne plus immatriculer les véhicules à moteur qui présentent un danger excessif pour les cyclistes, les piétons ou d'autres usagers de la route. Les dispositions transitoires imposent notamment aux voitures de tourisme une partie frontale "sans risque excessif de blessure pour autrui". La directive européenne sur la protection des piétons, reprise dans le droit suisse depuis 2005, règle plus précisément la question. Elle a été remplacée par un nouveau règlement, plus strict (en vigueur depuis le 24 novembre 2009), qui sera étendu en 2015 aux voitures de tourisme d'un poids total de plus de 2,5 tonnes et aux fourgonnettes d'un poids total allant jusqu'à 3,5 tonnes.

L'Office fédéral des routes examine régulièrement l'évolution en matière de sécurité routière, y compris à l'étranger. Il recommande le cas échéant au Conseil fédéral d'adopter les modifications nécessaires par la voie législative ordinaire. Cette procédure permet de garantir que le niveau de sécurité appliqué en Suisse est au moins aussi élevé que dans le reste de l'Europe. Elle a ainsi conduit à l'extension de la protection des piétons aux voitures de plus de 2,5 tonnes ou à l'introduction de l'assistant de conduite et du système de conduite servodynamique, qui permettent d'éviter les accidents.

Les dispositions en vigueur, les projets de modification en cours et le contre-projet indirect permettent donc de remplir les objectifs de l'initiative, voire de les dépasser.

Notons enfin que la procédure d'immatriculation des voitures de tourisme est harmonisée au niveau international et se fonde sur le poids total (admis): le poids à vide, que l'initiative voudrait limiter à 2,2 tonnes, ne joue pas un grand rôle.

Conséquences en cas d'acceptation de l'initiative :

Première mise en circulation de voitures de tourisme. Au 31 décembre 2008, environ quatre types de voitures sur cinq homologués en Suisse ne respectaient pas, en partie faute de preuve, au moins un des critères de l'initiative, généralement celui sur la protection des piétons. En cas d'acceptation de l'initiative, ces voitures ne pourraient plus être immatriculées, à moins d'apporter a posteriori la preuve nécessaire (par ex. concernant la protection des piétons).

Cette proportion relativement élevée (80 % des voitures) diminuera cependant nettement d'ici à janvier 2013, date à laquelle les dispositions d'exécution devraient entrer en vigueur. Les nouveaux modèles de voitures ou ceux qui sont entièrement reconçus doivent en effet déjà respecter des normes sur la protection des piétons pour obtenir une homologation, et les modèles partiellement modifiés y seront amenés à partir du 1er septembre 2010.

Voitures de tourisme immatriculées. Au 31 décembre 2008, seules quelque 135 300 voitures de tourisme immatriculées (soit env. 3,4 % du parc) remplissaient tous les critères de l'initiative. Ces véhicules pourraient continuer à circuler à 120 km/h sur l'autoroute.

Une partie des autres voitures immatriculées répondrait aussi aux exigences de l'initiative si un examen était réalisé pour en apporter la preuve. Il faudrait cependant y consacrer beaucoup de temps et d'argent. Notons enfin que le renouvellement continu du parc automobile ne cesse d'augmenter le nombre de voitures qui remplissent les critères de l'initiative.

Contenu du contre-projet indirect :

Pour soutenir la politique énergétique, climatique et environnementale de la Confédération, les émissions de CO2 des nouveaux véhicules immatriculés en Suisse doivent diminuer plus fortement que ne le permettent les seuls progrès techniques. Les taux d'émissions doivent se conformer aux objectifs de l'UE, qui prévoit de réduire les émissions moyennes de CO2 des voitures de tourisme nouvellement immatriculées à 130 g/km d'ici à 2015. La Suisse vise le même objectif à l'aide d'un modèle comparable.

Comme dit plus haut, la motion no 07.3004 charge le Conseil fédéral de poser les bases légales garantissant que la Suisse se conforme au dispositif européen en matière de valeurs limites d'émissions de CO2 à partir du 1er janvier 2012. Le 19 décembre 2008, le Conseil fédéral a décidé de mettre en oeuvre cette motion sous la forme d'un contre-projet indirect à la présente initiative, en proposant une révision partielle de la loi sur le CO2. Cette révision vise à atteindre un objectif de 130 g/km d'émissions moyennes de CO2 d'ici à 2015, en instaurant des sanctions pour tout dépassement. Il est prévu de réduire encore cet objectif de 10 g/km, conformément aux dispositions européennes, grâce à des améliorations techniques et à une utilisation accrue de biocarburants durables.

Les émissions moyennes de CO2 des voitures neuves immatriculées en 2008 s'élevaient à 175 g/km en Suisse et à 153,5 g/km dans l'UE. Cette différence oblige la Suisse à suivre une courbe dégressive nettement plus raide que l'UE. Les avancées observées ces dernières années dans le domaine de la technique des véhicules ainsi que des mesures supplémentaires portant sur l'offre devraient toutefois lui permettre d'atteindre la valeur cible dans les délais. Comme dans l'UE, les importateurs ont la possibilité de constituer des communautés de quotas d'émissions et de réaliser les objectifs en commun. Les importateurs qui demeurent en dessous de la valeur cible peuvent ainsi obtenir une compensation auprès des membres de leur communauté de quotas d'émission pour leur efficacité. Contrairement à l'initiative, qui prévoit uniquement d'interdire l'immatriculation de voitures neuves dont les émissions de CO2 sont supérieures à 250 g/km, le contre-projet du Conseil fédéral aura un effet sur toutes les voitures. En effet, en cas de dépassement de la valeur cible, une sanction s'appliquera. Les importateurs et les concessionnaires auront donc intérêt à vendre des véhicules dont les émissions sont faibles. En outre, comme la sanction renchérira le prix des véhicules dépassant la valeur cible, les consommateurs seront plus attentifs à l'efficacité énergétique et aux émissions de CO2.

Le contre-projet ne contient pas de mesures répondant aux autres objectifs de l'initiative, notamment ceux portant sur la sécurité routière ou sur l'émission de particules fines, parce qu'il est déjà prévu de compléter les dispositions concernées et que ces modifications auront pratiquement les mêmes effets. Si les moyens divergent, l'objectif est donc identique.

Le Conseil fédéral rejette sans contre-proposition l'idée de limiter le poids à vide. Le calcul du poids des véhicules est en effet harmonisé au niveau international et il se fonde sur le poids total admis. Par ailleurs, le poids à vide ne dit rien sur le poids du véhicule en circulation. Le Conseil fédéral rejette aussi sans contre-proposition l'idée de sanctionner les véhicules qui sont déjà immatriculés.

Le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative populaire "pour des véhicules plus respectueux des personnes" et d'adopter le contre-projet indirect. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N) a proposé au plénum, par 17 voix contre 8, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative et, par 15 voix contre 11, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet indirect du Conseil fédéral. Ce contre-projet vise à modifier la loi sur le CO2 de sorte que les émissions de CO2 des nouvelles voitures de tourisme immatriculées soient réduites à 130 g de CO2/km en moyenne d'ici à la fin de 2015.

Aux sessions d'automne et d'hiver 2010, le Conseil national a examiné l'initiative " anti-4x4 " et le contre-projet indirect. Par 116 voix contre 58, la Chambre basse a décidé de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, qui a été soutenue par tous les membres du groupe des Verts et du groupe socialiste ainsi que trois membres du groupe CEg.

En ce qui concerne le contre-projet indirect, Walter Wobmann (V, SO) et Laurent Favre (RL, NE), rapporteurs de la commission, ont souligné qu'à la session d'été 2010, dans le cadre de la révision de la loi sur le CO2 (cf. objet 09.067 Pour un climat sain. Initiative populaire. Loi sur le CO2. Révision), le Conseil national avait fixé une valeur limite de 150 g de CO2/km à partir de 2013, rejetant alors une norme de 130 g de CO2/km. C'est pour cette raison que la commission a proposé au conseil de ne pas entrer en matière sur le contre-projet du Conseil fédéral. Le groupe PBD souhaitait pour sa part que le conseil entre en matière sur le projet et le renvoie à la commission afin que celle-ci le remanie. À ses yeux, le contre-projet du Conseil fédéral ne devrait contenir aucune interdiction visant les nouvelles voitures, mais se conformer au dispositif de l'Union européenne et prévoir de ramener la norme concernant les émissions produites par ces véhicules à 130 g de CO2/km en moyenne d'ici à 2015 (en réponse à la motion 07.3004, déposée par la CEATE-N et adoptée à une large majorité par les deux conseils). Suivant par 95 voix contre 75 la proposition du groupe PBD, le conseil a décidé d'entrer en matière sur le projet et de le renvoyer à la commission. Tous les membres du groupe UDC et les trois quarts du groupe RL se sont opposés à cette proposition.

Un débat animé impliquant plus de 40 intervenants a précédé cette décision. Bastien Girod (G, ZH), co-auteur de l'initiative " anti-4x4 ", souhaitait que les conducteurs fassent preuve, sur les routes, d'un peu plus de cette modestie qui caractérise si bien les Suisses et, ainsi, de plus de respect envers les personnes et envers l'environnement. Il a expliqué avoir été déçu par les explications contenues dans le message du Conseil fédéral, estimant que celles-ci ne reflétaient pas la philosophie du texte de l'initiative et que les dispositions transitoires avaient été interprétées de manière trop technocratique. Il considérait en outre que le message exagérait les répercussions négatives qu'aurait une acceptation de l'initiative.

Au nom du groupe PBD, Hans Grunder (BD, BE) a notamment critiqué le fait que l'initiative ne chercherait qu'à jeter de la poudre aux yeux en prônant des interdictions et en excitant les jalousies, sans toutefois contribuer réellement à la politique climatique. À ses yeux, il suffirait simplement de fixer un objectif et de continuer à autoriser l'immatriculation de véhicules produisant des émissions inférieures ou supérieures à cette valeur, ce qui laisserait également une place aux voitures lourdes.

Franziska Teuscher (G, BE) a, au nom du groupe des Verts, souligné que les valeurs fixées par la loi sur le CO2 pour les véhicules étaient insuffisantes et ne permettraient pas d'inverser la tendance. Elle a rappelé que les 4x4 étaient des véhicules nocifs qui consomment en moyenne 13 l/100 km. Selon la députée, des études de l'Office fédéral des routes (OFROU) montrent que la plupart des 4x4 sont utilisés dans des régions où ils ne sont absolument pas indispensables, notamment sur le Plateau suisse. Représentant lui aussi le groupe des Verts, Christian van Singer (G, VD) a relevé que les exigences de l'initiative étaient même très modestes. Selon lui, il est tout à fait raisonnable de faire baisser la valeur limite des émissions de particules fines et de l'établir à 2,5 mg/km, sachant que les émissions moyennes des voitures immatriculées en 2008 n'étaient que de 0,6 mg/km.

Sep Cathomas (CEg, GR), porte-parole du groupe CEg, s'est également référé à des relevés de l'OFROU, qui indiquent que l'initiative aurait un effet limité sur l'environnement et la sécurité, alors qu'elle engendrerait des coûts élevés et qu'elle aurait d'importantes répercussions sur le plan international. Par conséquent, le contre-projet indirect du Conseil fédéral serait plus indiqué que l'initiative en vue d'une réduction des émissions de CO2.

Martin Bäumle (CEg, ZH) a exposé la position des Vert-libéraux : ceux-ci soutenaient la proposition du groupe PBD en faveur d'un contre-projet indirect prévoyant, à l'instar de l'UE, un objectif de réduction de 130 g de CO2/km. Afin d'avoir une garantie, les Verts libéraux continueraient à soutenir provisoirement l'initiative ; néanmoins, si le contre-projet aboutissait, les Vert-libéraux attendraient des auteurs de l'initiative qu'ils retirent cette dernière.

Au nom du groupe libéral-radical, Filippo Leutenegger (RL, ZH) a souligné les conséquences qu'aurait l'acceptation de l'initiative, notamment sur la limitation de vitesse imposée sur les routes nationales aux véhicules ne remplissant pas les exigences de l'initiative. Selon le message, cette limitation concernerait plus de 80 % des véhicules. Pour ce qui est du contre-projet, le parlementaire a expliqué que le groupe libéral-radical était favorable à ce que les émissions soient réduites à 130 g de CO2/km en moyenne, mais deux à trois ans plus tard que prévu (soit en 2017 ou 2018 au lieu de 2015), de sorte que l'objectif concorde avec celui de l'UE.

Se faisant le porte-parole du groupe socialiste, Beat Jans (S, BS) a déclaré que le groupe soutenait le contre-projet car l'initiative présentait l'inconvénient de ne pas viser une réduction des émissions de CO2 de manière suffisamment cohérente. Selon lui, la diminution à 130 g/km en moyenne des quantités de CO2 émises par les véhicules importés produirait davantage d'effets que les mesures prévues par l'initiative. Il a précisé que le groupe socialiste apporterait toutefois son appui à l'initiative si aucune autre solution n'était proposée.

Au nom du groupe UDC, Adrian Amstutz (V, BE) a estimé, entre autres, que les auteurs de l'initiative cherchaient manifestement à limiter à 100 km/h la vitesse sur les autoroutes, étant donné que moins de 10 % des quatre millions de voitures de tourisme en circulation satisferaient les exigences de l'initiative. Pour ce qui est de la protection des piétons, il a renvoyé à une directive de l'UE que toutes les voitures de tourisme devront respecter à partir de 2015. De plus, en raison de l'introduction prochaine de la norme Euro 5, qui porte sur les émissions polluantes, il n'y aurait, à ses yeux, plus lieu de débattre de la limite des émissions de particules fines fixée par l'initiative. Enfin, la valeur moyenne des émissions de CO2 prescrite en Europe, qui a eu pour effet de modifier l'offre automobile, aurait beaucoup plus d'influence sur les émissions de CO2 en Suisse que l'interdiction des véhicules rejetant trop de CO2 visée par l'initiative.

À la session d'hiver 2010, le Conseil national a examiné le projet du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi sur le CO2 servant de contre-projet indirect à l'initiative " anti-4x4 ". En automne, ce projet avait été renvoyé en commission pour être retravaillé. La commission a finalement approuvé un contre-projet indirect qui, en tous points, suit le projet du Conseil fédéral. Comme les directives de l'UE, ce projet prévoit de ramener, d'ici à 2015, les émissions de CO2 à 130 g/km en moyenne pour les véhicules. Pour atteindre cette valeur, les importateurs et les producteurs - peu importe la consommation de leur parc automobile - pourraient se regrouper en communautés de quotas d'émissions. Ceux qui dépasseraient malgré tout la valeur limite seraient sanctionnés. Le montant de ces sanctions augmenterait de façon exponentielle à chaque gramme de CO2 supplémentaire. Le produit de la sanction serait finalement redistribué à la population, comme celui découlant de la taxe sur le CO2 prélevée sur les combustibles.

Une minorité de la commission composée de membres des groupes UDC et RL a proposé que les émissions de CO2 des nouvelles voitures de tourisme immatriculées soient réduites à 130 g de CO2/km en moyenne d'ici à la fin de 2017 seulement. Une minorité rose-verte a pour sa part proposé que ces émissions soient réduites à 95 g de CO2/km en moyenne d'ici à 2020. La Chambre basse a clairement rejeté ces deux propositions de minorité.

Christian Wasserfallen (RL, BE) et Christian van Singer (G, VD) ont déposé des propositions individuelles similaires concernant l'utilisation du produit de la sanction. Tous deux souhaitaient que ce produit soit utilisé en vue d'encourager l'achat de voitures neuves qui soient plus efficaces du point de vue énergétique, le produit devant être redistribué sous la forme de bonifications. En outre, une personne qui achèterait une voiture neuve (ou, selon la proposition van Singer, un abonnement général) et qui mettrait à la casse une voiture qui a au moins douze ans recevrait une prime supplémentaire. Le conseil a rejeté les deux propositions. Le produit des sanctions serait ainsi redistribué intégralement à la population.

Au vote sur l'ensemble, la Chambre basse a adopté le projet par 105 voix contre 65. Tous les membres du groupe UDC, une grande majorité du groupe libéral-radical et trois membres du groupe CEg se sont opposés au projet.

Les deux conseils ont prolongé le délai imparti pour traiter l'initiative populaire " Pour des véhicules plus respectueux des personnes " jusqu'au 25 février 2012.

À la session de printemps 2011, le Conseil des États a examiné le contre-projet indirect. Il a adhéré à la quasi-totalité des décisions du Conseil national, ne s'écartant de la version défendue par ce dernier que sur un point. La Chambre haute souhaitait en effet que le produit de la sanction frappant les importateurs dont le parc automobile émettrait une quantité de CO2 supérieure à la valeur cible (soit en moyenne 130 g/km d'ici à 2015) soit versé au fonds d'infrastructure. Par 141 voix contre 22, le Conseil national a décidé de maintenir sa décision initiale, selon laquelle le produit de la sanction serait redistribué équitablement à la population. Une minorité verte proposait de verser cet argent au fonds de sécurité routière. Bastien Girod (G, ZH), qui défendait cette proposition, estimait que le contre-projet ne se concentrerait ainsi plus uniquement sur les émissions de CO2, mais que, à l'instar de l'initiative, il tiendrait désormais également compte de la sécurité routière. Cette proposition n'a toutefois eu aucun succès. Le Conseil des États s'est finalement rallié au point de vue du Conseil national.

Au vote final, le Conseil national a adopté, par 122 voix contre 62, le projet de révision de la loi sur le CO2 (projet 2) à titre de contre-projet indirect à l'initiative " anti-4x4 ". Se sont opposés au projet les membres du groupe UDC ainsi que trois membres du groupe libéral-radical. Le Conseil des États a pour sa part adopté le projet sans opposition.

À la session d'été 2011, le Conseil des États devait encore se pencher sur l'initiative. La conseillère fédérale Doris Leuthard et le rapporteur de la commission Christoffel Brändli (V, GR) étaient d'avis que les modifications de la loi sur le CO2 apportées en mars 2011 allaient permettre de réduire les émissions de CO2 dans les proportions souhaitées par les tenants de l'initiative. S'agissant des revendications de ce texte en matière de protection des piétons et de normes sécuritaires applicables aux véhicules à moteur, ils ont tous deux évoqué l'alignement de la législation sur la directive européenne relative à la protection des piétons, dont les dispositions sont constamment renforcées ; ils ont en outre souligné que le projet " Via sicura " (cf. objet 10.092), qui devait être examiné par le Conseil des États lors de la même session, répondait aux préoccupations sécuritaires de l'auteur de l'initiative.

Craignant que le manque d'intérêt pour les questions de sécurité routière et de protection des piétons n'empêche la réalisation des objectifs de l'initiative en la matière, une minorité emmenée par Robert Cramer (G, GE) a proposé au conseil de continuer à soutenir l'initiative

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Au vote final, le Conseil national a recommandé au peuple et aux cantons, par 124 voix contre 62, de rejeter l'initiative, laquelle a toutefois reçu le soutien massif du groupe des Verts et du groupe socialiste. Par 32 voix contre 8, le Conseil des États a lui aussi recommandé le rejet de l'initiative.