Zusammenfassung

Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire

Ausgangslage

L'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage)" a été déposée le 14 août 2008. Elle a pour but de lutter contre le mitage du territoire et d'améliorer la protection du paysage. Le Conseil fédéral a décidé de lui opposer un contre-projet indirect sous la forme d'une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire.

Le Conseil fédéral juge que l'objectif poursuivi par l'initiative est justifié sur le fond. En lui opposant un contre-projet, il montre qu'il le prend au sérieux, mais qu'une autre solution lui semble plus appropriée pour l'atteindre : de son point de vue, les objectifs poursuivis par l'initiative peuvent être atteints sans modifier la Constitution ; c'est pourquoi il ne lui oppose aucun contre-projet direct.

La présente révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire est axée sur les thèmes qui ont un rapport direct avec l'initiative pour le paysage. Les problèmes les plus urgents de l'aménagement du territoire, à savoir le mitage et la perte de terres cultivables, peuvent ainsi être combattus de manière ciblée.

Le projet de révision se limite à la maîtrise de l'urbanisation. Le Conseil fédéral n'ignore pas que d'autres domaines nécessitent une révision, mais comme ils impliquent un examen plus approfondi, notamment en raison des résultats de la consultation organisée au début 2009 au sujet d'une nouvelle loi sur le développement territorial, ils seront traités dans une révision ultérieure, après le traitement du contre-projet indirect.

Le présent projet de révision précise les buts et les principes de l'aménagement du territoire aux fins de mieux protéger les terres cultivables. Il contient des indications claires pour les plans directeurs en vue d'une meilleure maîtrise de l'urbanisation et prévoit l'obligation expresse d'y intégrer les projets qui ont un impact important sur le territoire et l'environnement. Les plans directeurs devront être adaptés aux nouvelles exigences de droit fédéral dans un certain délai. Les cantons qui contreviennent à cette obligation s'exposeront à des sanctions.

Les zones à bâtir étant surdimensionnées dans de nombreux endroits, le classement en zone à bâtir sera par ailleurs soumis à des conditions plus strictes. Enfin, les cantons devront prendre les mesures nécessaires pour que les terrains à bâtir soient bel et bien construits. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière sur le projet. En outre, tous les députés se sont accordés à dire qu'il fallait utiliser le sol de façon mesurée et créer des dispositions efficaces afin de lutter contre le mitage croissant du territoire. Au cours du débat d'entrée en matière, le conseil a notamment évoqué le malaise important qui existe au sein de la population à propos de l'utilisation effrénée du sol. Les conseillers aux États estimaient qu'il conviendrait de revoir à la baisse la taille des zones à bâtir situées dans les zones rurales afin d'éviter que les constructions ne prolifèrent en Suisse. Ils ont également plaidé en faveur d'une densification des constructions.

Lors de la discussion par article, la Chambre haute a adopté, à des majorités nettes, des propositions qui ont durci le projet d'acte du Conseil fédéral. Le principal point de discorde du projet concernait la taxe sur la plus-value : le Conseil des États a souhaité que, en cas de classement d'un terrain en zone à bâtir, le propriétaire paie au canton une taxe d'au moins un quart de la plus-value (art. 5a et 38a-d) lorsque le bien-fonds est construit ou vendu. En outre, les cantons affecteraient le produit de la taxe avant tout au versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété découlant d'un déclassement ou, à défaut, à d'autres mesures d'aménagement du territoire. Le Conseil des États a ainsi précisé la formulation générale des dispositions du projet élaboré par le Conseil fédéral relatives à la compensation et l'indemnisation (art. 5).

Une minorité de la commission emmenée par Hansheiri Inderkum (CEg, UR) a proposé de biffer toutes les dispositions concernant la taxe sur la plus-value. Elle a notamment objecté que cette règlementation soulèverait des problèmes d'ordre constitutionnel et que, actuellement, la plus-value est déjà taxée par le biais de l'impôt sur les biens immobiliers. La majorité l'a toutefois emporté par 25 voix contre 16.

Les art. 6, 8 et 8a confèrent aux plans directeurs des cantons davantage d'importance qu'actuellement : selon le projet du Conseil fédéral, le plan directeur définit, dans le domaine de l'urbanisation, la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale, de même que la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et, comme l'a ajouté le Conseil des États, de garantir un équipement rationnel qui permet d'économiser du terrain (art. 8a).

S'agissant des zones à bâtir (art. 15), elles sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. La Chambre haute a complété le projet en indiquant que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites. En ce qui concerne toutes les nouvelles dispositions relatives aux zones à bâtir, le Conseil des États s'est rallié au projet du gouvernement. Il en est allé de même pour les dispositions transitoires (art. 37b), qui prévoient que les cantons ont cinq ans pour adapter leur plan directeur et que la surface totale des zones à bâtir ne doit pas augmenter avant que le Conseil fédéral ait approuvé l'adaptation du plan directeur.

Par ailleurs, Konrad Graber (CEg, LU) et Hans Hess (RL, OW) ont déposé des propositions individuelles, que le conseil a adoptées respectivement par 32 voix contre 2 et 35 voix contre 1. Ces deux propositions visaient à faciliter la mise en place d'installations solaires (proposition Graber) et l'isolation des bâtiments (proposition Hess).

Enfin, le Conseil des États a examiné une proposition déposée par une minorité emmenée par Filippo Lombardi (CEg, TI), qui demandait que la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage, ne soit opérée que lorsque l'initiative aurait été retirée ou rejetée. La majorité du conseil a toutefois décidé, par 19 voix contre 16, de ne pas supprimer la pression induite par l'initiative tant que le Conseil national ne se serait pas prononcé sur la question.

Au vote sur l'ensemble, la Chambre haute a adopté le projet par 34 voix contre 5.

Après avoir adopté le projet de révision de la LAT, le Conseil des États s'est prononcé sur l'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage)" (cf. objet 10.018). Conformément à la volonté du Conseil fédéral, il a décidé par 27 voix contre 11 de recommander son rejet au peuple et aux cantons. Les deux conseils ont décidé de proroger d'un an le délai imparti pour le traitement de l'initiative.

Au Conseil national, une minorité de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE), composée de membres du groupe UDC, a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet. Porte-parole de cette minorité, Hans Rutschmann (V, ZH) a souligné que, les objectifs de l'initiative étant trop irréalistes pour avoir une chance d'être acceptés en votation populaire, il n'était pas utile de lui opposer un contre-projet indirect. Le conseil a toutefois décidé, par 107 voix contre 56, d'entrer en matière sur le projet. Il a par ailleurs rejeté, par 106 voix contre 65, une proposition de renvoi du groupe PBD. Celle-ci chargeait la CEATE d'élaborer un nouveau projet de loi qui, notamment, prenne plus en considération les diverses situations des cantons et règle la question de la densification du milieu bâti.

La discussion a principalement porté sur la taxation de la plus-value en cas de classement d'un terrain en zone à bâtir et sur les mécanismes de compensation visant la limitation des zones à bâtir. À cet égard, le Conseil national a décidé, par 89 voix contre 70, de biffer la disposition introduite par le Conseil des États pour permettre aux cantons de prélever une taxe correspondant au quart de la plus-value résultant du classement d'un terrain en zone à bâtir (art. 5a). Cette disposition prévoyait également que la taxe ne serait exigible qu'en cas de construction ou d'aliénation du bien-fonds et que le produit de cette taxe serait affecté au paiement des indemnités dues en cas de déclassement d'un terrain. Le Conseil national a également rejeté, par 93 voix contre 70, la proposition de la commission chargée de l'examen préalable qui permettait aux cantons de choisir entre deux régimes : soit prélever une taxe sur la plus-value, soit compenser toute nouvelle zone à bâtir par le déclassement d'une autre zone. Tous les membres du groupe UDC, quatre cinquièmes du groupe libéral-radical ainsi que la majorité du groupe CEg ont voté contre ces mesures. Ils reprochaient notamment à la version du Conseil des États de porter par trop atteinte à la souveraineté des cantons et de proposer des mesures impossibles à mettre en pratique. Les partisans de la taxe sur la plus-value ont, de leur côté, rappelé que même les directeurs cantonaux des travaux publics avaient approuvé une taxe de 20 %.

Se ralliant à la proposition de la majorité de la commission, une majorité de droite a également biffé la disposition du Conseil des États qui obligeait les cantons à réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15). Une minorité de la commission, issue de la gauche et des Verts, voulait quant à elle suivre le Conseil des États sur ce point. Selon elle, ces zones surdimensionnées encouragent le gaspillage du sol et le mitage du territoire.

Finalement, le Conseil national a adopté une disposition qui simplifie les conditions de pose des installations solaires sur les toits (art. 18a). Bien que le Conseil fédéral n'ait pas prévu cette disposition dans son projet, la conseillère fédérale Doris Leuthard a jugé cette décision appropriée, eu égard aux débats actuels sur la politique énergétique. Se ralliant à la proposition de la majorité de sa commission, le Conseil national a décidé que, dans les zones à bâtir comme dans les zones agricoles, les installations solaires dans et sur les toits ne nécessiteront plus d'autorisation préalable si leur épaisseur ne dépasse pas 20 cm et qu'elles ne dépassent pas le faîte, la base ou les côtés du toit. Les personnes qui veulent construire une installation de ce genre doivent simplement en informer l'autorité compétente. Cette disposition précise également que " l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire l'emporte sur les aspects esthétiques ".

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 92 voix contre 62. Presque tous les membres du groupe UDC et environ la moitié du groupe des Verts ont voté contre celui-ci. Une vingtaine de députés se sont abstenus de voter.

Au Conseil des États, Verena Diener Lenz (GL, ZH) a ouvert les débats en soulignant, au nom de la commission, qu'il y avait lieu de durcir à nouveau le projet, quelque peu vidé de sa substance par le Conseil national. Elle estimait en effet que c'était là le seul moyen de présenter un contre-projet à l'initiative pour le paysage qui soit valable et susceptible, dans l'idéal, de conduire au retrait de l'initiative populaire. Partageant cet avis, le Conseil des États s'en est donc tenu à sa version initiale sur certains points essentiels du projet, qui avaient été rejetés par le Conseil national.

Il a ainsi maintenu, sur le principe, sa position sur la question controversée de la taxation de la plus-value en cas de classement d'un terrain en zone à bâtir, s'en tenant toutefois à un prélèvement de 20 % (lors du premier examen, il proposait 25 %) sur la plus-value (art. 5 al. 1bis). Il a ainsi suivi une proposition de la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP). La disposition, inscrite par le Conseil des États lors du premier examen, avait été biffée par le Conseil national.

La Chambre des cantons a également décidé de maintenir les dispositions selon lesquelles, d'une part, les zones à bâtir doivent être définies de sorte qu'elles répondent aux besoins prévisibles des quinze années à venir et, d'autre part, les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15).

En ce qui concerne les dispositions relatives à l'autorisation de poser des installations solaires sur les toits (art. 18a), le Conseil des États a souhaité se limiter à définir les principes, renonçant notamment à énumérer les conditions auxquelles la pose d'installations solaires peut être effectuée sans autorisation. Se ralliant à l'avis de sa commission et s'écartant ainsi de la décision du Conseil national, il a cependant précisé que la pose d'installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale devait toujours être soumise à autorisation. Pour ce qui est du principe selon lequel " l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire " l'emporte sur les aspects esthétiques, il a suivi le Conseil national.

Se ralliant à une proposition individuelle de Werner Luginbühl (BD, BE) et s'écartant ainsi de l'avis du Conseil national et de celui de la majorité de sa commission, le Conseil des États a maintenu que les zones à bâtir devaient être équipées de manière échelonnée et, de surcroît, à partir de la zone d'habitation existante. Cette proposition vise à freiner le mitage du territoire et à empêcher la multiplication des mosaïques de parcelles bâties et non bâties dans le paysage.

Au Conseil national, la majorité de la commission souhaitait maintenir la décision précédente concernant le principe régissant l'aménagement du territoire (art. 3), selon lequel il y a lieu de bâtir les lieux d'habitation et les lieux de travail en les dotant d'un réseau de transports publics ou d'un réseau routier adéquats (art. 3, al. 3, let. a). Le conseil a néanmoins suivi, par 100 voix contre 84, la proposition de la minorité (composée de la gauche, des Verts et du centre) et donc la version du Conseil des États, selon laquelle les lieux d'habitation et les lieux de travail doivent être planifiés en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics .

La taxe de 20 % sur la plus-value résultant du classement d'un terrain en zone à bâtir (art. 5 al. 1bis) a également été approuvée par le Conseil national (dans sa nouvelle composition), et ce à une large majorité. La quasi-totalité des membres du groupe UDC et des radicaux-libéraux ainsi que certains membres du groupe PDC/PEV s'y sont opposés.

Par 95 voix contre 85, le Conseil national s'est également rallié au Conseil des États en ce qui concerne la disposition visant à réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15). Les socialistes, les Verts et les verts libéraux ont voté en bloc en faveur de cette disposition, qui a été également approuvée par 25 membres du camp bourgeois. A noter que les zones à bâtir sont considérées comme " surdimensionnées " lorsqu'elles excèdent les besoins prévisibles des quinze années à venir.

En troisième lecture, les divergences portaient encore sur l'exemption du prélèvement de 20 % sur la plus-value pour les exploitations agricoles. Sur la proposition de Roland Eberle (V, TG), le Conseil des États a décidé, par 24 voix contre 16, que les agriculteurs pourront déduire de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel (art. 5, al. 1tera). En adoptant cette proposition de compromis, il a fait un pas dans la direction du Conseil national, qui avait prévu des déductions supplémentaires.

Au nom de la commission, Verena Diener (GL, ZH) a rappelé, en vain, que cette disposition entraînerait en premier lieu une réduction des moyens alloués aux indemnisations consécutives aux déclassements de zones à bâtir. La conseillère fédérale Doris Leuthard a pour sa part rappelé que les agriculteurs concernés étaient de toute façon indemnisés massivement lors du classement de leur terrain en zone à bâtir ; par conséquent, il n'est, selon elle, pas nécessaire de réduire la taxe sur la plus-value.

Le Conseil national s'est rallié sans discussion à la version de la Chambre des cantons pour ce qui est de l'art. 5, al. 1tera.

Le Conseil des États a adopté le projet par 30 voix contre 10 et 1 abstention, suivi par le Conseil national, qui l'a soutenu par 108 voix contre 77 et 10 abstentions ; la grande majorité des membres des groupes V et RL ainsi qu'un tiers du groupe CE s'y sont opposés.

Le projet a été accepté par le peuple le 3 mars 2013 par 62,9 % des votants.